IKATAN NOTARIS INDONESIA SEBAGAI ORGAN NEGARA (AUXILIARY SATATE’S ORGAN / KUASI PUBLIK)
IKATAN NOTARIS INDONESIA SEBAGAI ORGAN NEGARA PENUNJANG (AUXILIARY STATE’S ORGAN/KUASI PUBLIK) :
Implikasi Yuridis Permenkum Nomor 24 Tahun 2025 Terhadap Kepastian Hukum, Independensi, Dan kekuatan Hukum Organisasi Notaris.
Lisza Nurchayatie SH Mkn
Notaris Kabupaten Bogor Jawa Barat
Dr KRA Michael Josef Widijatmoko SH SpN
Notais Jakarta Timur Daerah Khusus Jakarta
I. PENDAHULUAN.
1.1. Latar Belakang Masalah dan Urgensi Regulasi Organisasi Profesi Notaris.
Jabatan Notaris di Indonesia memiliki dualitas peran yang kompleks. Di satu sisi, Notaris menjalankan fungsi privat sebagai penyedia jasa hukum yang mandiri. Namun, di sisi lain, Notaris adalah pejabat umum yang berwenang membuat akta otentik , sehingga menjalankan fungsi publik yang vital dalam menjamin kepastian dan ketertiban hukum bagi setiap warga negara. Fungsi ini mensyaratkan notaris untuk mencatat dokumen-dokumen penting, termasuk dalam daftar akta. Kualitas pelayanan dan integritas Notaris, oleh karena itu, merupakan isu kepentingan publik yang mendasar.
Organisasi profesi, dalam konteks ini Ikatan Notaris Indonesia (INI), secara tradisional mengadopsi model self-regulatory(regulasi mandiri) untuk membina anggotanya dan menjaga martabat profesi. Meskipun demikian, praktik menunjukkan adanya kelemahan signifikan dalam model ini. Kritik muncul terkait kasus-kasus yang melibatkan peran profesional, termasuk notaris, di mana sistem kode etik internal organisasi profesi dinilai "kurang menggigit" dan kurang efektif dalam mengendalikan perilaku para profesional demi menjaga integritas. Kegagalan self-regulatory murni ini secara fundamental menjustifikasi kebutuhan akan intervensi dan pengawasan negara yang lebih aktif.
Peraturan Menteri Hukum Nomor 24 Tahun 2025 tentang Penetapan, Pembinaan, dan Pengawasan Organisasi Notaris (Permenkum 24/2025) muncul sebagai respons atas kebutuhan mendesak untuk meningkatkan profesionalisme Notaris, kualitas pelayanan terhadap Notaris, dan memberikan manfaat yang optimal bagi masyarakat. Regulasi ini menegaskan kembali peran negara dalam memastikan bahwa organisasi yang menaungi jabatan publik berfungsi sesuai dengan standar akuntabilitas yang tinggi. Tindakan regulasi ini, yang berfokus pada penetapan, pembinaan, dan pengawasan organisasi tunggal , secara substansial mengubah kedudukan hukum INI dari perkumpulan swasta murni menjadi entitas yang terintegrasi dalam struktur ketatanegaraan sebagai Organ Negara Penunjang (Kuasi Publik).
1.2. Perumusan Masalah dan Signifikansi Penelitian.
Berdasarkan latar belakang di atas, penulisan ini bertujuan untuk menjawab tiga pertanyaan utama :
Signifikansi penulisan ini bersifat ganda. Secara doktrinal, penulisan ini memberikan analisis normatif-yuridis yang mengisi kekosongan pemahaman mengenai status hukum organisasi profesi yang vital di Indonesia dalam kerangka Hukum Tata Negara (HTN) dan Hukum Administrasi Negara (HAN) modern. Secara praktis, analisis ini memberikan kepastian hukum bagi anggota INI dan Kementerian Hukum Republik Indonesia (Kemenkum) mengenai batas-batas kewenangan pembinaan dan pengawasan, serta membuka jalan bagi perlindungan hukum organisasi profesi melalui mekanisme peradilan publik.
II. LANDASAN TEORI DAN KONSEPTUAL.
2.1. Doktrin Lembaga Kuasi Publik (Quasi-Public Body) dalam Hukum Administrasi Negara.
Sistem ketatanegaraan modern di Indonesia, meskipun berdasarkan pada prinsip pemisahan kekuasaan (Trias Politica) yang bertujuan menghindari penyalahgunaan kekuasaan dan meminimalisasi ketimpangan , telah mengakui adanya perluasan organ negara di luar tiga cabang kekuasaan tradisional (eksekutif, legislatif, yudikatif). Lembaga-lembaga negara penunjang (Auxiliary State’s Organ) atau yang sering diklasifikasikan sebagai Badan Kuasi Publik (Quasi-Public Bodies) muncul sebagai tuntutan atas perkembangan dan kompleksitas ketatanegaraan yang tidak terhindarkan.
Badan Kuasi Publik didefinisikan sebagai entitas yang tidak sepenuhnya berada dalam struktur hierarki pemerintahan murni, namun diberi mandat hukum, seringkali melalui delegasi, untuk melaksanakan fungsi publik. Fungsi publik ini bisa berupa pelayanan rutin kepada masyarakat, seperti pemberian lisensi, dokumen, atau keputusan perlindungan. Badan ini tunduk pada pengawasan negara dalam hal akuntabilitas dan transparansi, meskipun memiliki otonomi dalam operasional fungsionalnya. Sebagai contoh, Komisi Informasi (KI) di Indonesia diakui sebagai lembaga kuasi peradilan nonlitigasi. Penegasan ini dikuatkan oleh yurisprudensi, seperti Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2011, yang mengakui putusan KI sebagai putusan ajudikasi non-litigasi.
Transformasi INI menjadi Kuasi Publik didasarkan pada fakta bahwa meskipun INI adalah organisasi profesi, ia menjalankan fungsi self-regulatory yang esensial dalam menjaga integritas jabatan publik notaris. Ketika organisasi profesi diberi kewenangan yang sangat erat kaitannya dengan pelayanan publik dan ketertiban umum, kontrol negara diperlukan untuk menjamin asas akuntabilitas dan profesionalitas.
2.2. Kajian Historis Yuridis : Staatsblad 1870 Nomor 64.
Sebelum adanya regulasi spesifik yang mengatur organisasi profesi notaris modern, INI berakar pada kerangka hukum perkumpulan (vereniging) yang diatur oleh Staatsblad 1870 Nomor 64 (S. 1870-64). Dokumen kolonial ini mengatur perkumpulan orang-orang dan memberikan status badan hukum perdata kepada perkumpulan. Dalam rezim S. 1870-64, pengakuan badan hukum diberikan oleh otoritas yang ditunjuk (seperti Gubernur Jenderal atau Menteri Kehakiman). Kontrol negara yang diizinkan oleh undang-undang kolonial ini bersifat pasif dan preventif, di mana suatu perkumpulan hanya akan kehilangan sifat badan hukumnya apabila dinyatakan bertentangan dengan ketertiban umum oleh Gubernur Jenderal.
Konflik norma muncul ketika organisasi jabatan publik yang vital, seperti INI, yang mengemban tugas negara di bidang pembuatan akta otentik, masih tunduk pada kerangka hukum perdata yang kuno dan terlalu umum. Kerangka hukum S. 1870-64 tidak menyediakan mekanisme pengawasan substantif yang dibutuhkan untuk memastikan akuntabilitas dan integritas profesional notaris dalam konteks ketatanegaraan dan dunia usaha modern.
Analisis terhadap rezim regulasi ini menunjukkan adanya pergeseran model kontrol dari negara. Rezim Staatsblad 1870menekankan kontrol yang bersifat pasif atau preventif, berfokus pada ancaman pencabutan status badan hukum jika terdapat ancaman terhadap ketertiban umum.
Namun, pasca Permenkum 24/2025, negara menerapkan kontrol substantif yang aktif, yang melibatkan Pembinaan dan Pengawasan mendalam terhadap tata kelola, kinerja, dan aspek keuangan organisasi. Pergeseran ini merupakan bukti definitif bahwa kedudukan INI telah beralih sepenuhnya dari rezim hukum privat murni di bawah warisan kolonial menuju rezim hukum publik sebagai Organ Kuasi Publik.
Logika ini berargumen bahwa fungsi notaris yang publik menuntut kontrol negara yang aktif; karena S. 1870-64 (Hukum Privat/Kontrol Pasif) tidak memadai, maka penerapan Permenkum 24/2025 (Hukum Publik/Kontrol Aktif) harus ditempuh, yang konsekuensinya menetapkan INI sebagai Kuasi Publik.
III. ANALISIS NORMATIF PERMENKUM NO. 24 TAHUN 2025 : DUKUNGAN YURIDIS STATUS KUASI PUBLIK.
3.1. Penegasan Status INI sebagai Organ Tunggal Negara (Monopoli Delegasi).
Permenkum 24/2025 secara eksplisit mengatur mengenai Penetapan, Pembinaan, dan Pengawasan Organisasi Notaris. Peraturan ini tidak muncul dalam ruang hampa, melainkan diterbitkan berdasarkan mandat dari Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris (UUJN) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris. Hal ini menunjukkan bahwa Permenkum tersebut memiliki basis ius publicum (hukum publik), bukan sekadar registrasi kehendak swasta.
Karakteristik kunci yang mendukung status Kuasi Publik adalah penetapan tunggal INI sebagai satu-satunya wadah organisasi notaris yang diakui. Penetapan monopoli delegasi ini menghilangkan sifat kebebasan berorganisasi murni (freedom of association) yang dijamin oleh hukum perdata, yang memungkinkan adanya banyak organisasi sejenis. Penetapan tunggal ini memaksakan keanggotaan bagi semua notaris dan memberikan organisasi tersebut otoritas tunggal untuk melaksanakan fungsi regulasi diri (seperti Kode Etik), yang merupakan ciri khas dari badan yang mengemban otoritas publik yang terdelegasi.
3.2. Displacing Staatsblad 1870 : Asas Lex Specialis.
Perubahan rezim hukum INI dari perkumpulan swasta ke Organ Kuasi Publik secara definitif menyingkirkan kerangka S. 1870-64. Secara yuridis, Permenkum 24/2025 dan UUJN memiliki kedudukan hukum yang jauh lebih tinggi dalam hierarki peraturan perundang-undangan dan bersifat spesifik (lex specialis derogat legi generali) dibandingkan Staatsblad 1870. S. 1870-64 adalah peraturan umum warisan kolonial yang mengatur perkumpulan secara umum, sedangkan UUJN dan Permenkum 24/2025 mengatur secara spesifik dan komprehensif jabatan notaris dan organisasinya.
Implikasi dari prinsip lex specialis ini adalah penghapusan ketergantungan INI pada S. 1870-64. Keberadaan, pengakuan, dan operasional INI kini diatur secara spesifik oleh peraturan perundang-undangan nasional yang sah. INI tidak lagi memerlukan pengesahan atau pendaftaran yang tunduk pada kerangka kolonial tersebut karena telah diakui dan diatur secara fungsional dalam sistem hukum publik Indonesia. Hal ini merupakan penegasan kedaulatan hukum nasional yang mengatur jabatan publik penting.
3.3. Indikator Kunci Kontrol Publik: Pembinaan, Pengawasan, dan Akuntabilitas.
Permenkum 24/2025 secara eksplisit memuat indikator-indikator kunci yang menunjukkan INI berada di bawah rezim pengawasan publik yang ketat. Kemenkum, melalui Direktur Jenderal, memiliki kewenangan Pembinaan dan Pengawasan terhadap INI pada aspek tata kelola, pelayanan, keuangan, dan kepengurusan.
Indikator akuntabilitas yang paling menonjol adalah kewajiban yang dibebankan kepada INI untuk menyusun laporan kinerja tahunan dan, yang sangat krusial, menyampaikan laporan keuangan teraudit. Kewajiban untuk diaudit oleh pihak eksternal dan melaporkannya kepada negara merupakan transfer standar akuntabilitas publik yang wajib dipatuhi oleh lembaga-lembaga yang mengelola fungsi atau aset yang memiliki dampak luas bagi publik, menegaskan bahwa INI bukanlah lagi entitas swasta murni. Kewajiban ini juga berlaku dalam konteks kerja sama eksternal yang dilakukan Organisasi Notaris, di mana persetujuan Menteri wajib diperoleh.
Lebih lanjut, kontrol publik diperkuat melalui instrumen sanksi administratif negara. Menteri Hukum memiliki kewenangan untuk menjatuhkan sanksi administratif berjenjang kepada organisasi notaris yang melanggar ketentuan, yang puncaknya adalah pembekuan kepengurusan. Kewenangan pembekuan ini setara dengan kontrol yang dimiliki Eksekutif terhadap Badan Publik lainnya, dan merupakan alat penegakan hukum administrasi yang tidak pernah dimiliki oleh negara terhadap perkumpulan swasta di bawah rezim S. 1870-64.
Tabel di bawah ini merangkum perbandingan rezim hukum yang mengatur INI, yang menunjukkan transisi penuh menuju status Kuasi Publik :
Perbandingan Status Hukum INI : Rezim Privat versus Rezim Kuasi Publik
Aspek Hukum | Sebelum Permenkum 24/2025 (Regim Staatsblad 1870) | Pasca Permenkum 24/2025 (Organ Kuasi Publik) |
Dasar Legalitas Utama | Perkumpulan/Organisasi Kemasyarakatan Swasta (S. 1870 No. 64) | Mandat UUJN dan Peraturan Menteri HukHAM |
Sifat Hukum Organisasi | Ius Privatum (Hukum Perdata) | Ius Publicum (Hukum Publik/Organ Penunjang) |
Kewenangan Pengakuan | Gubernur Jenderal/Menteri Kehakiman (Sifat Umum) | Menteri Hukum dan HAM (Sifat Spesifik/Jabatan) |
Bentuk Akuntabilitas | Internal/Tidak diwajibkan oleh UU | Wajib laporan kinerja tahunan dan laporan keuangan teraudit |
Sanksi Eksternal Tertinggi | Pencabutan status badan hukum (terkait ketertiban umum) | Pembekuan Kepengurusan Organisasi |
IV. DAMPAK PADA KEPASTIAN HUKUM, INDEPENDENSI, DAN KEKUATAN HUKUM.
4.1. Implikasi terhadap Kepastian Hukum (Legal Certainty).
Penerapan Permenkum 24/2025 secara signifikan meningkatkan aspek kepastian hukum bagi organisasi notaris dan para anggotanya.
Pertama, status INI sebagai wadah tunggal notaris yang diakui secara eksplisit oleh negara menghilangkan ambiguitas atau risiko konflik yurisdiksi akibat munculnya organisasi notaris tandingan. Hal ini menjamin bahwa seluruh notaris tunduk pada standar etika dan profesionalisme yang seragam, yang merupakan elemen penting dari asas kepastian hukum.
Kedua, kepastian hukum juga terwujud bagi anggota profesi. Para Notaris kini memiliki kepastian bahwa organisasi yang mengatur praktik mereka, serta proses pembinaan dan pengawasan, memiliki legitimasi yang kuat dan jelas berdasarkan peraturan perundang-undangan modern (UUJN dan Permenkum). Hal ini mendukung terciptanya tertib penyelenggara negara dan profesionalitas.
Dengan adanya penetapan yang jelas ini, dasar hukum untuk pelaksanaan tugas dan kewajiban notaris melalui INI menjadi tidak terbantahkan.
4.2. Dialektika Independensi Profesi dan Kontrol Administratif.
Transformasi menjadi Kuasi Publik memunculkan dialektika yang kompleks antara independensi profesi Notaris dengan tuntutan akuntabilitas publik melalui kontrol administratif. Di satu sisi, kontrol mendalam Menteri Hukum atas aspek tata kelola, keuangan, dan kepengurusan organisasi dapat dipersepsikan sebagai ancaman intervensi terhadap independensi profesi, mirip dengan kekhawatiran yang pernah dialami oleh Organisasi Advokat terkait peran pemerintah.
Namun, rasionalisasi kontrol ini dapat diuraikan melalui pemisahan fungsi : Pembinaan harus dibedakan menjadi :
(1) Pembinaan Fungsional, yang mencakup penyusunan dan penegakan Kode Etik yang harus tetap independen di bawah kendali penuh organisasi (sebagai inti dari self-regulatory); dan
(2) Pembinaan Administratif, yang mencakup pengawasan terhadap akuntabilitas keuangan dan tata kelola organisasi.
Status Kuasi Publik membenarkan sepenuhnya Pembinaan Administratif yang dilakukan oleh Kemenkum, yang bertujuan untuk menjamin transparansi publik (melalui laporan keuangan teraudit ) dan mencegah perilaku tidak etis yang merugikan masyarakat. Oleh karena itu, independensi yang dipertahankan adalah otonomi fungsional dalam mengatur praktik, bukan kekebalan dari pengawasan akuntabilitas publik.
4.3. Kekuatan Hukum Organisasi dan Akses ke Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Status INI sebagai Organ Kuasi Publik secara signifikan meningkatkan kekuatan hukum organisasi dan membuka akses perlindungan hukum melalui Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Peningkatan kekuatan hukum keputusan yang dibuat oleh INI, terutama Majelis Kehormatan Notaris (MKN) di bawah kerangka Kuasi Publik, menjadi lebih tinggi karena keputusan tersebut terintegrasi dalam sistem pengawasan negara. Ini memberikan validitas yang lebih besar terhadap tindakan disipliner dan etika.
Yang paling penting, mekanisme sanksi yang diatur dalam Permenkum 24/2025, seperti sanksi administratif berupa Pembekuan Kepengurusan yang dikeluarkan oleh Menteri, memenuhi kualifikasi sebagai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Berdasarkan Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara, satu-satunya pihak yang dapat digugat di PTUN adalah Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Tindakan administratif Kemenkumham terhadap INI, oleh karena itu, dapat diuji legalitasnya di PTUN. Hal ini memberikan konsekuensi yuridis yang signifikan : INI memiliki hak untuk mengajukan gugatan ke PTUN untuk menguji keputusan Menteri Hukum yang dianggap merugikan, misalnya keputusan pembekuan.
Perubahan ini memberikan dimensi perlindungan hukum publik (judicial review publik) atas tindakan eksekutif terhadap organisasi. Saat INI masih berstatus perkumpulan perdata di bawah S. 1870-64, mekanisme perlindungan hukumnya terbatas pada sengketa perdata, yang tidak efektif untuk menguji legalitas tindakan administrasi negara. Dengan akses ke PTUN, independensi organisasi secara ironis diperkuat dan diinstitusionalisasi melalui jalur yudikatif. Intervensi Menteri (Eksekutif) yang berpotensi melanggar batas otonomi fungsional kini tidak absolut, karena tunduk pada kontrol yudisial administrasi yang menjamin asas-asas pemerintahan yang baik, seperti asas kepastian hukum dan proporsionalitas. Oleh karena itu, status Kuasi Publik tidak merusak independensi, tetapi justru memberikan jaminan konstitusional atas independensi profesional (administratif) yang terlembaga melalui mekanisme kontrol yudisial.
V. Penutup.
5.1. Kesimpulan.
Hasil analisis normatif-yuridis menunjukkan bahwa Ikatan Notaris Indonesia (INI) telah mengalami transformasi kedudukan hukum yang mendasar, secara definitif beralih dari perkumpulan swasta menjadi Organ Negara Penunjang (Auxiliary State’s Organ atau Kuasi Publik) pasca berlakunya Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 24 Tahun 2025. Bukti utama transformasi ini terletak pada :
(1) penetapan INI sebagai organisasi tunggal melalui instrumen hukum publik;
(2) kewajiban akuntabilitas publik, termasuk penyampaian laporan keuangan teraudit; dan
(3) penggunaan sanksi administratif negara berupa pembekuan kepengurusan.
Secara bersamaan, Permenkum 24/2025 dan Undang-Undang Jabatan Notaris telah menyingkirkan pemberlakuan Staatsblad 1870 Nomor 64 terhadap INI. Permenkum 24/2025 berfungsi sebagai lex specialis dan lex posterior yang mengatur secara spesifik profesi notaris, menggantikan kerangka hukum umum warisan kolonial yang hanya menyediakan kontrol pasif.
Implikasi dari status Kuasi Publik ini bersifat konstruktif:
5.2. Saran/Rekomendasi.
Berdasarkan temuan di atas, disarankan beberapa rekomendasi kebijakan untuk mengoptimalkan status Kuasi Publik INI :
REFERENSI BACAAN
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-0Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris, https://www.kemhan.go.id/ppid/wp-content/uploads/sites/2/2016/11/UU-2-Tahun-2014.pdf
Undang-Undang Nomr 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris - Peraturan BPK, https://peraturan.bpk.go.id/Download/30494/UU%20Nomor%2030%20Tahun%202004.pdf
Etika Profesional Para Notaris Indonesia, Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH., https://ini.id/uploads/images/image_750x_5bec9d4fea6fa.pdf
Trias Politica, Landasan dalam Sistem Pemerintahan Indonesia - IBLAM School Of Law, https://iblam.ac.id/2023/08/31/trias-politica-landasan-dalam-sistem-pemerintahan-indonesia/
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XII/2014, https://www.mkri.id/public/content/persidangan/putusan/116_PUU-XII_2014.pdf
Analisis Perbandingan Kualitas Pelayanan Publik Antara Orgaisasi Swasta Dan Organisasi Publik (Suatu studi di CV. Nasional Motor Kota Manado dan Dinas Kependudukan Dan Pencatatan Sipil Kota Manado) | GOVERNANCE - E-Journal UNSRAT, https://ejournal.unsrat.ac.id/v3/index.php/governance/article/view/1268
Eksistensi PTUN Sebagai Wujud Perlindungan Hukum - Yustitia, https://yustitia.unwir.ac.id/index.php/yustitia/article/download/144/124
Staatsblad 1870 Nomor 64, https://www.icnl.org/wp-content/uploads/Indonesia_Staatsblad1870.pdf
Peraturan Menteri Hukum Nomor 24 Tahun 2025 tentang Penetapan, Pembinaan, dan Pengawasan Organisasi Notaris, https://meridianhukum.com/peraturan/permenkum-no-24-tahun-2025
Organisasi Advokat dan Urgensi Peran Pemerintah dalam Profesi Advokat Advocates Bar and the Urgency of the Government's Role - Neliti, https://media.neliti.com/media/publications/229131-organisasi-advokat-dan-urgensi-peran-pem-d102cc21.pdf
Putusan Nomor 604/G/2023/PTUN.JKT - JDIH Mahkamah Agung, https://jdih.mahkamahagung.go.id/storage/uploads/putusan/2023/2023PTUN3106604-G-2023-PTUN.JKT.pdf
Mahkamah Agung Republik Indonesia - Direktori Putusan, https://putusan3.mahkamahagung.go.id/direktori/download_file/257502d161c91beb43e06bce71e74277/pdf/45cbdb2523ebb09eb3e084291d7541d8
Lex Crimen Vol. X/No. 12/Nov/2021 - eJournal Unsrat, https://ejournal.unsrat.ac.id/index.php/lexcrimen/article/download/38549/35166
arsip Perpustakaan MjWinstitute Jakarta - 27112025
Komentar
Posting Komentar