AKTA PPAT PEMBERIAN HAK GUNA BANGUNAN ATAU HAK PAKAI DI ATAS TANAH HAK MILIK : Dalam Perspektif Hukum Nasional, Hukum Adat, dan Hukum Keluarga, Analisa Yuridis Dan Praktik Kenotariatan

 Seri : materi kuliah TPA PPAT

AKTA PPAT PEMBERIAN HAK GUNA BANGUNAN ATAU HAK PAKAI DI ATAS TANAH HAK MILIK : Dalam Perspektif Hukum Nasional, Hukum Adat, dan Hukum Keluarga, Analisa Yuridis Dan Praktik Kenotariatan

 

 

Dr KRA MJ Widijatmoko SH SpN

Notaris PPAT Jakarta Timur

 

 

 

Dinamika hukum pertanahan di Indonesia senantiasa berpijak pada upaya unifikasi dan harmonisasi yang dimulai sejak lahirnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Salah satu pilar penting dalam sistem agraria nasional adalah pengaturan mengenai hak-hak atas tanah yang bersifat derivatif atau sekunder, di mana sebuah hak atas tanah berdiri di atas hak lainnya yang memiliki derajat lebih tinggi. 

Secara khusus, pemberian Hak Guna Bangunan (HGB) dan Hak Pakai (HP) di atas tanah Hak Milik merupakan instrumen hukum yang sangat krusial bagi Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) dalam memfasilitasi kebutuhan ekonomi masyarakat tanpa menghilangkan status kepemilikan primer dari pemegang Hak Milik. Penulisan ini mengeksplorasi secara mendalam keterkaitan antara hukum tanah, hukum adat, hukum benda, hukum perkawinan, dan Kompilasi Hukum Islam (KHI) dalam kerangka praktik pembuatan akta PPAT.

 

1. Evolusi Konsepsional Hukum Tanah Nasional dari Akar Adat.

 

Hukum tanah nasional Indonesia memiliki keunikan karena dibangun dari bahan-bahan hukum adat yang disaneer atau dibersihkan dari unsur-unsur yang tidak sesuai dengan kepentingan nasional dan negara modern. Sebelum berlakunya UUPA, sistem hukum pertanahan di Indonesia bersifat dualistis, di mana terdapat pemisahan antara tanah yang tunduk pada hukum barat (Burgerlijk Wetboek) dan tanah yang tunduk pada hukum adat setempat. Hukum adat memandang tanah dengan filosofi komunalistik religius, di mana hubungan antara individu dengan tanahnya tidak dapat dipisahkan dari keberadaan masyarakat hukum adat dan nilai-nilai ketuhanan.

 

Transformasi hukum adat ke dalam hukum nasional melalui UUPA menegaskan bahwa Hak Milik adalah hak yang paling kuat dan terpenuh, namun tetap memiliki fungsi sosial. Hal ini menyiratkan bahwa pemegang Hak Milik diberikan wewenang untuk memberikan izin kepada pihak lain guna memanfaatkan tanahnya melalui pemberian hak sekunder seperti HGB atau Hak Pakai. Dalam sejarah hukum adat, praktik ini berakar pada lembaga Numpang Karang, di mana seseorang diizinkan mendirikan bangunan di atas pekarangan milik orang lain berdasarkan asas tolong-menolong dan kerukunan. Namun, dalam konteks modern, lembaga ini diformalkan melalui mekanisme pendaftaran tanah untuk menjamin kepastian hukum yang lebih tinggi bagi penerima hak.

 

Dimensi	Hukum Adat  (Numpang Karang)	Hukum Nasional (HGB/HP di atas HM)
Sifat Hubungan	Personal, kekeluargaan, tolong-menolong.	Kebendaan, kontraktual, formal.
Bentuk Perjanjian	Lisan di depan pimpinan adat (witnessing).	Akta otentik PPAT (legalizing).
Jangka Waktu	Seringkali tidak ditentukan secara pasti.	Ditentukan secara tegas (maksimal 30 tahun).
Bukti Kepemilikan	Pengakuan sosial dan saksi adat.	Sertipikat Hak Atas Tanah.
Nilai Ekonomis	Terbatas pada pemakaian fisik.	Dapat dialihkan dan menjadi jaminan utang.

 

Hukum tanah nasional tetap mempertahankan eksistensi hukum adat sejauh tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, sebagaimana diatur dalam Pasal 5 UUPA. Pemberian HGB atau Hak Pakai di atas tanah Hak Milik merupakan jembatan antara kebutuhan individu untuk memiliki aset tetap dengan kebutuhan pelaku usaha untuk memiliki landasan yuridis dalam menjalankan operasional bisnis di atas lahan pihak lain.

 

2. Landasan Hukum Benda dan Asas Pemisahan Horizontal.

 

Dalam studi hukum benda (zakenrecht), hubungan antara tanah dengan bangunan di atasnya merupakan perdebatan fundamental. Indonesia secara tegas menganut asas pemisahan horizontal (horizontale scheiding beginsel) yang berasal dari hukum adat. Asas ini menyatakan bahwa tanah secara hukum terpisah dari bangunan dan tanaman yang ada di atasnya. Hal ini berbeda secara diametral dengan konsep Verticale Accessie atau Natrekking dalam KUHPerdata (Pasal 500 dan 506), di mana segala sesuatu yang melekat pada tanah dianggap menjadi bagian dari tanah tersebut.

 

Penerapan asas pemisahan horizontal memberikan fleksibilitas bagi PPAT untuk membuat akta pemberian HGB di atas tanah Hak Milik. Dalam skema ini, pemegang Hak Milik tetap menjadi pemilik tanah, sementara pemegang HGB memiliki hak kebendaan atas bangunan yang didirikannya. Asas ini memungkinkan terjadinya perbedaan subjek hukum antara pemilik tanah dan pemilik bangunan, yang sering ditemukan dalam praktik pembangunan ruko, hotel, atau apartemen di lahan milik perorangan.

 

Konsekuensi yuridis dari asas pemisahan horizontal meliputi :

1. Hak atas tanah tidak secara otomatis mencakup hak milik atas bangunan di atasnya.

2. Perbuatan hukum terhadap tanah (seperti jual beli) tidak selalu mencakup bangunan, kecuali jika dinyatakan secara tegas dalam akta.

3. Penerima HGB atau Hak Pakai memiliki perlindungan hukum yang kuat sebagai pemegang hak kebendaan, termasuk hak untuk membebankan bangunan tersebut dengan Hak Tanggungan.

 

Meskipun memberikan perlindungan, asas ini juga menuntut kecermatan ekstra bagi para pihak mengenai nasib bangunan setelah jangka waktu hak berakhir. Tanpa klausul yang jelas dalam akta PPAT, berakhirnya HGB dapat memicu sengketa apakah bangunan tersebut harus dibongkar atau menjadi milik pemilik tanah dengan kompensasi tertentu.

 

3. Mekanisme Pemberian HGB dan Hak Pakai di Atas Tanah Hak Milik Menurut PP 18/2021.

 

Regulasi terbaru melalui Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 mempertegas mekanisme pemberian hak di atas tanah milik orang lain. HGB di atas tanah Hak Milik terjadi melalui pemberian hak oleh pemegang Hak Milik dengan akta yang dibuat oleh PPAT. Berbeda dengan HGB di atas tanah negara yang diberikan melalui Surat Keputusan Pemberian Hak (SKPH) oleh Menteri, HGB di atas tanah Hak Milik murni lahir dari kesepakatan perdata yang diformalkan.

Jangka Waktu dan Pembaruan Hak

Jangka waktu pemberian HGB di atas tanah Hak Milik diatur maksimal selama 30 tahun. Setelah jangka waktu tersebut berakhir, hak tersebut dapat diperbarui dengan pemberian hak baru melalui pembuatan akta PPAT yang baru dan pendaftaran kembali di Kantor Pertanahan. Mekanisme pembaruan ini didasarkan pada kesepakatan antara pemegang HGB dan pemilik tanah Hak Milik.

 

Jenis Hak	Jangka Waktu Maksimal	Mekanisme Perpanjangan/Pembaruan	Dasar Hukum
HGB di Atas Hak Milik	30 Tahun	Pembaruan dengan akta PPAT baru.	PP 18/2021 Pasal 38.
Hak Pakai di Atas Hak Milik	30 Tahun	Pembaruan dengan akta PPAT baru.	PP 18/2021.
Hak Pakai Selama Digunakan	Tidak ditentukan	Tidak ada (selama dimanfaatkan).	Khusus instansi pemerintah.

 

Pendaftaran akta pemberian hak ini di Kantor Pertanahan bersifat wajib karena merupakan syarat mutlak lahirnya hak kebendaan tersebut dan untuk memberikan kekuatan mengikat terhadap pihak ketiga. Sejak saat pendaftaran, sertipikat HGB baru diterbitkan atas nama penerima hak, sementara pada sertipikat Hak Milik akan dicatatkan beban berupa HGB atau Hak Pakai tersebut.

4. Integrasi Hukum Perkawinan dan Kompilasi Hukum Islam dalam Praktik PPAT.

 

Salah satu aspek yang paling sering menimbulkan komplikasi dalam pembuatan akta PPAT adalah status harta benda dalam perkawinan. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, harta yang diperoleh selama perkawinan merupakan harta bersama, kecuali jika terdapat perjanjian perkawinan yang memisahkan harta tersebut. KHI dalam Pasal 1 huruf f juga mengakui konsep Syirkah atau harta bersama tanpa mempersoalkan atas nama siapa harta tersebut terdaftar.

A. Kewenangan Bertindak dan Persetujuan Pasangan

Bagi seorang PPAT, kehati-hatian dalam memverifikasi subjek hukum (Pihak Pertama) adalah harga mati. Jika tanah Hak Milik yang akan dibebani HGB merupakan harta bersama, maka pemberian hak tersebut memerlukan persetujuan tertulis dari suami atau isteri. Tanpa persetujuan ini, perbuatan hukum tersebut mengandung cacat hukum dan dapat dibatalkan melalui pengadilan karena dianggap sebagai penyalahgunaan kewenangan terhadap harta bersama.

 

Namun, jika tanah tersebut merupakan harta bawaan (diperoleh sebelum perkawinan atau dari hibah/warisan), maka secara hukum pemilik dapat bertindak sendiri tanpa persetujuan pasangan, kecuali jika dalam perkembangannya telah terjadi percampuran harta melalui perjanjian perkawinan. Dalam konteks ini, PPAT wajib memeriksa kartu keluarga, akta perkawinan, dan jika ada, akta perjanjian perkawinan sebelum merumuskan komparisi dalam akta.

B. Persoalan Perkawinan Campuran dan Kepemilikan Tanah

Perkawinan antara WNI dengan WNA tanpa perjanjian pemisahan harta menciptakan anomali hukum. Karena WNA dilarang memiliki Hak Milik atau HGB di Indonesia, maka kepemilikan WNI atas tanah dalam ikatan perkawinan tersebut dianggap "terkontaminasi" oleh hak pasangannya yang WNA. Hal ini mengakibatkan tanah tersebut harus dilepaskan dalam jangka waktu satu tahun.

 

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 69/PUU-XIII/2015 memberikan solusi dengan memperbolehkan pembuatan perjanjian perkawinan pasca-nikah (postnuptial agreement). Dengan adanya perjanjian ini, WNI dalam perkawinan campuran tetap memiliki hak penuh untuk memiliki tanah Hak Milik dan memberikan HGB di atasnya kepada pihak lain, karena harta tersebut secara hukum telah terpisah dari pasangannya yang WNA.

 

5. Teknik Pembuatan Akta PPAT : Anatomi dan Klausul Esensial.

 

Akta pemberian HGB/Hak Pakai di atas tanah Hak Milik merupakan partij akta yang merekam kehendak para pihak. Sebagai pejabat umum, PPAT memiliki kewajiban untuk menyusun klausul yang melindungi kepentingan kedua belah pihak secara seimbang. Struktur akta PPAT umumnya mengikuti format baku yang ditetapkan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN), namun terdapat ruang bagi penyesuaian klausul khusus.

A. Anatomi Akta

1. Kepala Akta : Mencantumkan identitas PPAT, nomor akta, dan tanggal pelaksanaan.

 

2. Komparisi : Menyebutkan identitas lengkap para pihak, termasuk kedudukan mereka sebagai pemegang hak atau penerima hak, serta dasar kewenangan mereka (misalnya persetujuan pasangan atau kuasa jika mewakili pihak lain).

 

3. Premis : Penjelasan mengenai latar belakang pemberian hak, seringkali merujuk pada perjanjian sewa-menyewa atau perjanjian kerja sama yang telah dibuat sebelumnya di hadapan Notaris.

 

4. Isi Akta (Klausul Perjanjian) :

○ Identifikasi Objek: Uraian detail mengenai sertipikat Hak Milik, nomor surat ukur, luas, dan batas-batas tanah.

○ Nilai Imbalan: Pernyataan bahwa Pihak Pertama telah menerima sejumlah uang sebagai kompensasi pemberian hak, yang dalam akta tersebut berfungsi pula sebagai kuitansi sah.

○ Durasi Hak: Penentuan tanggal mulai dan berakhirnya HGB atau Hak Pakai.

○ Tujuan Pemanfaatan: Kewajiban Pihak Kedua untuk mendirikan bangunan sesuai peruntukan dan rencana tata ruang.

○ Larangan Pengalihan: Pembatasan bagi Pihak Kedua untuk tidak mengalihkan atau menjaminkan haknya tanpa persetujuan tertulis Pihak Pertama.

B. Klausul Perlindungan dan Mitigasi Risiko

PPAT harus memastikan adanya klausul mengenai pemeliharaan tanda batas tanah guna mencegah klaim penyerobotan lahan dari pihak tetangga. Selain itu, klausul mengenai tanggung jawab pembayaran pajak (PBB) dan biaya-biaya selama masa pemberian hak harus dinyatakan secara eksplisit untuk menghindari sengketa finansial di kemudian hari. Salah satu klausul paling vital adalah mengenai nasib bangunan di akhir masa berlaku: apakah bangunan tersebut akan diserahkan kepada pemilik tanah tanpa ganti rugi, dibongkar oleh pemegang HGB, atau menjadi objek negosiasi pembaruan hak.

 

Klausul Utama	Fungsi dan Signifikansi
Droit de Suite	Penegasan bahwa HGB tetap membebani HM meskipun HM berpindah tangan.
Kompensasi (Kuitansi)	Menghindari gugatan wanprestasi mengenai pembayaran di masa depan.
Persetujuan Pasangan	Menjamin keabsahan tindakan hukum atas harta bersama/gono-gini.
Status Bangunan Akhir	Mencegah sengketa kepemilikan fisik saat jangka waktu habis.
Jaminan Bebas Sengketa	Perlindungan bagi penerima HGB agar tidak diganggu oleh pihak ketiga.

 

6. Tanggung Jawab Hukum dan Etika Profesi PPAT.

 

Sebagai pejabat umum yang diangkat oleh pemerintah, PPAT mengemban tanggung jawab publik yang besar dalam menyelenggarakan pendaftaran tanah. Kesalahan dalam pembuatan akta dapat membawa konsekuensi serius bagi PPAT maupun para pihak yang dilayaninya.

A. Tanggung Jawab Administratif dan Perdata

Secara administratif, PPAT bertanggung jawab atas kelengkapan dokumen pendukung dan kepatuhan terhadap prosedur pendaftaran tanah. Pelanggaran terhadap peraturan jabatan dapat mengakibatkan sanksi berupa teguran tertulis, pemberhentian sementara, hingga pemberhentian tetap. Dalam dimensi perdata, PPAT dapat digugat ganti rugi jika terbukti melakukan kelalaian yang menyebabkan kerugian material bagi klien, misalnya akibat ketidaktelitian dalam mengecek status sitaan atau sengketa atas tanah objek akta.

B. Tanggung Jawab Pidana dan Malpraktik

Risiko pidana muncul apabila PPAT dengan sengaja terlibat dalam pemalsuan intelektual atau materiil, seperti memasukkan keterangan palsu mengenai kehadiran para pihak atau status tanah. Fenomena "akta terbang" atau akta yang ditandatangani di luar kehadiran PPAT merupakan bentuk malpraktik yang paling sering diperkarakan di pengadilan. PPAT memiliki kewajiban untuk membacakan akta dan memastikan para pihak memahami seluruh konsekuensi dari pemberian HGB atau Hak Pakai tersebut.

 

Tanggung jawab PPAT juga meluas hingga ke urusan perpajakan, di mana PPAT diamanatkan untuk memastikan pembayaran BPHTB dan PPh telah dilakukan secara benar sebelum akta didaftarkan. Kegagalan dalam memverifikasi pembayaran pajak ini tidak hanya menghambat proses pendaftaran di BPN tetapi juga dapat menyeret PPAT ke dalam masalah hukum administratif perpajakan.

 

7. Analisis Jurisprudensi dan Penyelesaian Sengketa Pertanahan.

 

Sengketa pertanahan seringkali muncul akibat perbedaan penafsiran terhadap perjanjian atau ketika salah satu pihak melanggar kewajibannya. Jurisprudensi di Indonesia memberikan beberapa panduan penting mengenai kedudukan hukum para pihak dalam skema HGB di atas tanah milik orang lain.

A. Kasus Hak Prioritas (Putusan MA Nomor 1994K/PDT/2020)

Dalam sengketa antara Pemerintah Kota Surabaya dengan PT Maspion, terungkap bahwa setelah jangka waktu HGB berakhir, status tanah tersebut secara hukum kembali kepada pemilik asal (dalam hal ini pemegang Hak Pengelolaan, namun prinsipnya sama dengan Hak Milik). Mahkamah Agung menegaskan bahwa meskipun bekas pemegang hak memiliki "Hak Prioritas" untuk mengajukan permohonan baru, hak tersebut tidak bersifat absolut dan bergantung pada apakah pemilik lahan masih bersedia memberikan hak tersebut atau bermaksud menggunakannya untuk kepentingan publik. Hak prioritas hanyalah memberikan keutamaan bagi bekas pemegang hak untuk didengar permohonannya sebelum tanah diberikan kepada pihak ketiga lainnya.

B. Sengketa Kepemilikan dan Penguasaan Fisik

Banyak kasus sengketa menunjukkan bahwa sertipikat merupakan alat pembuktian yang kuat, namun bukan mutlak. Dalam Putusan Nomor 480/K/TUN/2012, pengadilan menyoroti pentingnya kebenaran material dalam pendaftaran hak atas tanah. Jika pemberian HGB di atas tanah milik dilakukan berdasarkan data yang tidak benar atau tanpa persetujuan sah dari pemilik tanah yang sebenarnya (misalnya ahli waris yang tidak dilibatkan), maka pengadilan dapat membatalkan sertipikat tersebut demi keadilan.

 

PPAT harus menyadari bahwa pendaftaran tanah di Indonesia menganut sistem negatif yang bertendensi positif. Artinya, meskipun sertipikat memberikan perlindungan hukum bagi pemegangnya, pihak lain yang merasa memiliki hak yang lebih kuat masih dapat mengajukan gugatan ke pengadilan untuk membatalkan hak tersebut dalam jangka waktu tertentu, biasanya 5 tahun sejak sertipikat diterbitkan menurut PP 24/1997.

 

8. Strategi Mitigasi Sengketa bagi PPAT dalam Pemberian Hak Sekunder.

 

Dalam rangka menjalankan jabatannya dengan aman dan memberikan perlindungan hukum bagi masyarakat, PPAT harus mengadopsi prinsip kehati-hatian (prudential principle) yang tinggi. 

 

Beberapa langkah mitigasi yang esensial meliputi : 

 

1. Verifikasi Riwayat Tanah : PPAT sebaiknya tidak hanya mengandalkan pengecekan sertipikat di kantor pertanahan, tetapi juga menanyakan riwayat perolehan tanah guna memastikan tidak ada ahli waris yang terabaikan atau sengketa fisik yang sedang berlangsung.

 

2. Identifikasi Subjek Secara Mendalam : Memastikan identitas para pihak melalui pemeriksaan KTP asli dan dokumen kependudukan lainnya. Dalam kasus badan hukum, pemeriksaan terhadap anggaran dasar dan kewenangan direksi untuk melakukan perbuatan hukum atas aset tetap sangatlah krusial.

 

3. Dokumentasi yang Kuat : Selain menyimpan lembar pertama akta (protokol), PPAT disarankan untuk mendokumentasikan proses penandatanganan akta sebagai bukti bahwa para pihak memang hadir dan menandatangani akta tersebut di hadapan PPAT.

 

4. Penerapan Klausul Wanprestasi yang Tegas : Menyusun mekanisme penyelesaian sengketa, baik melalui musyawarah maupun arbitrase, serta menentukan konsekuensi finansial jika salah satu pihak melanggar jangka waktu atau peruntukan tanah.

 

5. Edukasi kepada Para Pihak : Menjelaskan secara transparan mengenai risiko berakhirnya hak, terutama bagi penerima HGB yang melakukan investasi besar dalam bentuk bangunan di atas lahan orang lain.

 

9. Masa Depan Administrasi Pertanahan : Digitalisasi dan Tantangan PPAT.

 

Sistem pertanahan Indonesia saat ini sedang berada dalam masa transisi menuju digitalisasi penuh. Penggunaan sistem layanan elektronik untuk pendaftaran tanah dan pengecekan sertipikat diharapkan dapat mengurangi celah malpraktik dan birokrasi yang berbelit. Bagi PPAT, hal ini berarti integrasi lebih dalam dengan sistem mitra kerja BPN melalui Aplikasi Mitra.

 

Namun, digitalisasi juga membawa tantangan baru terkait keamanan siber dan integritas data. PPAT memiliki tanggung jawab hukum atas berkas dan dokumen yang diunggah secara elektronik. Jika terdapat dokumen palsu yang diunggah melalui akun PPAT, maka PPAT tersebut secara yuridis dapat dianggap bertanggung jawab atas keaslian dokumen tersebut, kecuali dapat membuktikan adanya gangguan sistem atau penipuan dari pihak klien.

 

Pemberian HGB dan Hak Pakai di atas tanah Hak Milik akan tetap menjadi primadona dalam lalu lintas hukum properti di Indonesia. Fleksibilitas yang ditawarkan oleh asas pemisahan horizontal, dipadukan dengan kepastian hukum dari akta otentik PPAT, menciptakan iklim yang kondusif bagi pemanfaatan tanah yang berkeadilan. Magister Kenotariatan dituntut untuk membekali calon PPAT dengan pemahaman multidisiplin—mulai dari akar filosofis hukum adat hingga teknis digitalisasi—guna menghadapi kompleksitas masalah pertanahan di masa depan.

 

10. Kesimpulan Akhir.

 

Pemberian Hak Guna Bangunan (HGB) dan Hak Pakai (HP) di atas tanah Hak Milik merupakan cerminan dari kecanggihan hukum tanah nasional dalam menyeimbangkan hak individu dengan kebutuhan ekonomi makro. Melalui integrasi asas pemisahan horizontal, hukum nasional memberikan landasan bagi pemilik tanah untuk mendapatkan manfaat ekonomis dari tanahnya tanpa harus kehilangan hak miliknya, sementara di sisi lain memberikan landasan yuridis yang kuat bagi investor atau masyarakat untuk memiliki aset bangunan yang dapat diagunkan.

 

Keterlibatan hukum keluarga (perkawinan) dan hukum Islam (KHI) dalam praktik pembuatan akta PPAT menegaskan bahwa tanah bukan sekadar komoditas, melainkan objek hukum yang terikat erat dengan status personal pemiliknya. PPAT, sebagai garda terdepan dalam pendaftaran tanah, memegang peran sentral dalam memastikan bahwa setiap perbuatan hukum pembebanan hak dilakukan dengan memenuhi syarat sah perjanjian, kewenangan bertindak yang benar, dan prosedur administratif yang ketat. Dengan pemahaman yang komprehensif terhadap yurisprudensi dan dinamika regulasi seperti PP 18/2021, PPAT diharapkan dapat meminimalisir sengketa dan memberikan jaminan kepastian hukum yang hakiki bagi masyarakat Indonesia.

 

mjw - jkt 022026