Perlindungan Hukum dan Kepastian Hukum terhadap HGU, HGB, HP, dan HPL di Atas Hak Ulayat : Analisis Yuridis Masyarakat Adat di Indonesia
Seri : Tanah Perkebunan
Perlindungan Hukum dan Kepastian Hukum terhadap HGU, HGB, HP, dan HPL di Atas Hak Ulayat : Analisis Yuridis Masyarakat Adat di Indonesia
Dr KRA MJ WIDIJATMOKO SH SpN
LISZA NURCHAYATIE SH MKn
Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan entitas hukum yang berdiri di atas pondasi kemajemukan, di mana pengakuan terhadap eksistensi masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya telah diamanatkan secara konstitusional dalam Pasal 18B ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam spektrum hukum agraria, hubungan antara negara, investor, dan masyarakat adat sering kali berada dalam kondisi ketegangan struktural yang dipicu oleh ambiguitas regulasi dan benturan kepentingan antara pemanfaatan sumber daya alam untuk investasi skala besar dengan pelestarian ruang hidup komunal.
Transformasi regulasi melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja serta peraturan pelaksananya, khususnya Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021, telah memperkenalkan paradigma baru dalam tata kelola pertanahan nasional, di mana hak-hak atas tanah seperti Hak Guna Usaha (HGU), Hak Guna Bangunan (HGB), dan Hak Pakai (HP) kini secara eksplisit dimungkinkan untuk diletakkan di atas Hak Pengelolaan (HPL) yang berasal dari tanah ulayat. Fenomena ini menuntut kajian mendalam mengenai sejauh mana instrumen hukum saat ini mampu memberikan perlindungan yang seimbang antara kepastian investasi bagi para pelaku usaha dan kedaulatan agraria bagi masyarakat adat, serta bagaimana kelangsungan kepemilikan tanah ulayat dapat dipertahankan di tengah arus komersialisasi lahan yang semakin intensif.
1. Evolusi Kerangka Regulasi Agraria : Dari UUPA hingga Rezim Omnibus Law.
Sejarah hukum pertanahan di Indonesia tidak dapat dilepaskan dari semangat dekolonisasi yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). UUPA lahir sebagai upaya untuk merombak struktur agraria kolonial yang bersifat eksploitatif menjadi struktur yang berkeadilan sosial dengan prinsip Hak Menguasai Negara (HMN) yang ditujukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam Pasal 3 UUPA, diakui bahwa hak ulayat dan hak-hak yang serupa dari masyarakat hukum adat tetap diakui sepanjang kenyataannya masih ada, namun dengan batasan yang sangat ketat, yaitu tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara. Pengakuan yang bersifat bersyarat ini dalam praktiknya sering kali menjadi pintu masuk bagi negara untuk melakukan klaim sepihak atas tanah-tanah adat guna kepentingan pembangunan atau konsesi korporasi, yang kemudian melahirkan konflik tenurial yang berkepanjangan.
Memasuki era transformasi ekonomi digital dan percepatan investasi, Pemerintah Indonesia memperkenalkan Undang-Undang Cipta Kerja (UU Ciptaker) yang mengadopsi pendekatan omnibus law. Regulasi ini membawa perubahan mendasar dalam tata kelola pertanahan dengan mengedepankan aspek kemudahan berusaha (ease of doing business). Dalam konteks HGU, UU Ciptaker melalui PP 18/2021 mengubah pakem lama yang menyatakan bahwa HGU hanya dapat diberikan di atas tanah negara. Kini, HGU dapat lahir dari tanah HPL, dan yang lebih revolusioner, HPL itu sendiri dapat berasal dari tanah ulayat. Pergeseran ini menandakan adanya upaya formalisasi tanah ulayat ke dalam sistem administrasi pertanahan nasional, namun di sisi lain, penelitian menunjukkan adanya inkonsistensi normatif dan disharmonisasi antara UU Ciptaker dengan prinsip-prinsip konservasi berbasis sosial yang dianut oleh UUPA. Terdapat pergeseran prinsip dari "konservasi berbasis sosial" menjadi "eksploitasi berbasis penyederhanaan regulasi" demi menarik kapitalisme global.
Tabel 1 : Perbandingan Norma HGU dalam Rezim UUPA dan Rezim UU Cipta Kerja
Parameter Perbandingan | Rezim UUPA 1960 | Rezim UU Cipta Kerja & PP 18/2021 |
Sumber Objek Tanah | Hanya Tanah Negara. | Tanah Negara dan Tanah HPL (termasuk dari Ulayat). |
Mekanisme Perolehan | Keputusan pemberian hak oleh Pemerintah. | Keputusan Menteri berdasarkan PPT dengan pemegang HPL. |
Jangka Waktu Maksimal | 25-35 Tahun dengan perpanjangan terbatas. | 35 Tahun + 25 Tahun (Perpanjangan) + 35 Tahun (Pembaruan). |
Subjek Penerima | WNI dan Badan Hukum Indonesia tertentu. | WNI, Badan Hukum, dan akses bagi "pihak lain" melalui kerjasama. |
Sifat Keberpihakan | Berorientasi pada fungsi sosial dan rakyat. | Berorientasi pada kepastian investasi dan pro-kapital. |
2. Hak Pengelolaan (HPL) di Atas Tanah Ulayat : Mekanisme Baru dan Implikasi Yuridis.
Hak Pengelolaan (HPL) merupakan konsep unik dalam hukum tanah Indonesia yang tidak dikategorikan sebagai hak atas tanah primer, melainkan sebagai hak menguasai dari negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegang haknya. Sebelum berlakunya PP 18/2021, HPL umumnya diberikan kepada instansi pemerintah, BUMN, atau badan hukum publik lainnya untuk mengelola kawasan industri atau pelabuhan. Namun, kebijakan terbaru memperluas subjek pemegang HPL hingga mencakup kesatuan masyarakat hukum adat (MHA) atas tanah ulayat mereka.
Melalui mekanisme ini, tanah ulayat yang telah didaftarkan sebagai HPL tetap berada dalam penguasaan komunal masyarakat adat, namun memiliki status hukum formal yang memungkinkan tanah tersebut dikerjasamakan dengan investor. Masyarakat adat sebagai pemegang HPL memiliki kewenangan untuk menyusun rencana peruntukan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah, serta menandatangani Perjanjian Pemanfaatan Tanah (PPT) dengan pihak ketiga yang ingin memperoleh HGU, HGB, atau HP di atas lahan tersebut. Keunggulan utama dari skema ini adalah kepastian bahwa setelah jangka waktu konsesi investor berakhir, tanah tersebut secara otomatis kembali ke bawah penguasaan penuh masyarakat hukum adat pemegang HPL, bukan menjadi tanah negara yang liar atau dikuasai sepihak oleh pemerintah.
Namun, implementasi HPL di atas tanah ulayat menghadapi tantangan administratif yang signifikan. Penetapan MHA sebagai subjek hukum pemegang HPL mensyaratkan adanya pengakuan resmi dari pemerintah daerah melalui produk hukum daerah (Perda) atau Keputusan Kepala Daerah. Di banyak wilayah, proses birokrasi ini berjalan sangat lambat karena kurangnya komitmen politik di tingkat lokal dan tingginya biaya identifikasi serta verifikasi wilayah adat. Akibatnya, banyak tanah ulayat yang secara faktual ada namun tidak dapat diakses untuk skema HPL, sehingga ketika ada tekanan investasi, masyarakat sering kali dipaksa melepaskan haknya melalui mekanisme "penyerahan tanah kepada negara" yang berujung pada hilangnya kepemilikan adat secara permanen.
3. Perlindungan Hukum Terhadap Masyarakat Adat : Perspektif Preventif dan Represif.
Dalam doktrin hukum administrasi negara, perlindungan hukum bagi rakyat diklasifikasikan menjadi dua bentuk, yaitu perlindungan preventif dan perlindungan represif. Perlindungan preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa dengan memberikan ruang bagi masyarakat untuk menyampaikan pendapat atau keberatan sebelum keputusan administratif, seperti pemberian sertifikat HGU, diterbitkan oleh otoritas terkait. Dalam konteks tanah ulayat, perlindungan preventif dapat diwujudkan melalui proses pendaftaran tanah secara sistematis, penguatan basis data digital wilayah adat, dan penerapan prinsip Free, Prior and Informed Consent (FPIC) atau Persetujuan Atas Dasar Informasi Awal Tanpa Paksaan dalam setiap rencana investasi di wilayah adat.
Sebaliknya, perlindungan represif berkaitan dengan penyelesaian sengketa yang telah terjadi melalui lembaga peradilan atau mekanisme non-litigasi. Masyarakat adat yang merasa hak ulayatnya dilanggar oleh penerbitan sertifikat HGU atau HGB oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) dapat mengajukan gugatan melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) untuk membatalkan sertifikat tersebut, atau melalui pengadilan negeri untuk memperjuangkan hak kepemilikan perdata mereka. Keberadaan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 menjadi instrumen perlindungan represif yang sangat kuat, karena memberikan landasan hukum bagi masyarakat adat untuk menyatakan bahwa penguasaan hutan atau tanah oleh negara tidak boleh mengabaikan hak-hak tradisional yang masih hidup.
Meskipun demikian, akses terhadap perlindungan hukum ini sering kali timpang. Masyarakat adat kerap menghadapi kendala dalam membuktikan keberadaan hak ulayatnya di depan persidangan karena sifat hukum adat yang tidak tertulis dan kurangnya dokumen administratif yang diakui negara. Di sisi lain, pemegang sertifikat HGU memiliki posisi tawar yang lebih kuat karena memegang "bukti kepemilikan yang sah" menurut hukum positif, meskipun proses perolehannya mungkin cacat secara substansial di lapangan.
Tabel 2 : Instrumen Perlindungan Hukum bagi Masyarakat Adat atas Tanah Ulayat
Bentuk Perlindungan | Instrumen Hukum / Mekanisme | Tujuan Utama |
Preventif | Pendaftaran Tanah Hak Ulayat (Permen 14/2024). | Menjamin kepastian batas dan subjek hak sebelum munculnya klaim pihak lain. |
Preventif | Pengadministrasian dalam Daftar Tanah Ulayat. | Pendataan awal wilayah adat meskipun subjek MHA belum ditetapkan Perda. |
Represif | Gugatan Pembatalan Sertifikat di PTUN. | Menghapus kekuatan hukum sertifikat yang diterbitkan dengan cacat prosedur. |
Represif | Mediasi melalui BPN atau Komnas HAM. | Mencapai solusi win-win tanpa harus melalui proses pengadilan yang lama. |
Represif | Judicial Review terhadap UU Sektoral (MK 35/2012). | Mengoreksi kebijakan negara yang melanggar hak konstitusional masyarakat adat. |
4. Analisis Kepastian Hukum bagi Investor : Stabilitas dan Akses Permodalan
Kepastian hukum merupakan prasyarat mutlak bagi terciptanya iklim investasi yang kondusif di sektor agraria, terutama untuk industri perkebunan, pertambangan, dan infrastruktur yang membutuhkan penguasaan tanah dalam jangka panjang. Investor membutuhkan jaminan bahwa hak atas tanah yang mereka peroleh (HGU atau HGB) tidak akan diganggu gugat di kemudian hari oleh klaim-klaim masyarakat adat yang muncul mendadak. Rezim PP 18/2021 mencoba menjawab tantangan ini dengan memperkuat kedudukan sertifikat hak atas tanah sebagai alat bukti yang kuat melalui sistem pendaftaran tanah yang lebih modern dan transparan.
Keberadaan skema HGU di atas HPL ulayat memberikan kepastian bagi investor dalam dua aspek utama. Pertama, aspek keberlanjutan operasional; dengan adanya PPT yang disepakati bersama pemegang HPL (masyarakat adat), investor memiliki legitimasi sosial dan hukum yang lebih kuat untuk beroperasi di wilayah tersebut tanpa hambatan resistensi lokal. Kedua, aspek finansial; sertifikat HGU yang diterbitkan di atas HPL ulayat dapat dijadikan jaminan utang dengan dibebani Hak Tanggungan. Hal ini memungkinkan investor untuk mengakses kredit permodalan dari lembaga perbankan, yang merupakan komponen krusial dalam keberlangsungan usaha skala besar.
Namun, kepastian hukum bagi investor sering kali bersifat rapuh jika proses perolehan tanah dilakukan melalui "jalan pintas" administratif tanpa penyelesaian tuntas atas hak-hak masyarakat adat di lapangan. Banyak kasus menunjukkan bahwa meskipun perusahaan memegang sertifikat HGU yang sah, mereka tetap tidak dapat melakukan kegiatan usaha karena lahan tersebut diduduki kembali (reclaiming) oleh masyarakat adat yang merasa tidak pernah melepaskan haknya atau tidak menerima kompensasi yang adil. Dalam situasi ini, kepastian hukum formal yang diberikan oleh sertifikat beralih menjadi ketidakpastian operasional yang merugikan baik bagi investor maupun bagi stabilitas keamanan nasional.
5. Dampak Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 : Paradoks Antara Teori dan Implementasi.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 (sering disebut Putusan MK 35) secara fundamental mengubah lanskap hukum kehutanan dan agraria di Indonesia dengan menetapkan bahwa hutan adat bukan lagi bagian dari hutan negara. Putusan ini meruntuhkan doktrin domain verklaring—warisan kolonial yang mengasumsikan bahwa semua tanah yang tidak dapat dibuktikan kepemilikannya adalah milik negara—yang selama ini menjadi dasar bagi kementerian sektoral untuk memberikan konsesi HGU atau pertambangan di atas wilayah adat. Secara teori, Putusan MK 35 memberikan perlindungan hukum tertinggi bagi masyarakat adat untuk mempertahankan kedaulatan atas wilayah mereka.
Namun, implementasi putusan ini di lapangan menghadapi tantangan berat berupa ego sektoral dan hambatan regulasi turunan. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) cenderung menerapkan interpretasi yang sempit dengan mensyaratkan adanya penetapan MHA melalui Perda sebagai prasyarat pelepasan hutan adat. Hal ini menciptakan kondisi "hak yang ditangguhkan", di mana secara konstitusional masyarakat adat diakui sebagai pemilik, namun secara administratif mereka tetap dianggap sebagai "penggarap ilegal" di dalam kawasan hutan selama proses birokrasi di pemerintah daerah belum selesai. Dampaknya, kriminalisasi terhadap masyarakat adat yang mengelola hutan adat mereka sendiri masih terus terjadi, dan pemberian izin konsesi baru bagi korporasi di wilayah-wilayah yang secara adat merupakan hutan sering kali tetap berjalan tanpa hambatan berarti.
Secara ilmiah, fenomena ini dapat dianalisis menggunakan teori legal gap atau kesenjangan hukum, di mana terdapat jarak yang lebar antara norma konstitusi yang progresif dengan praktik administrasi negara yang masih bersifat birokratis-sentralistik. Putusan MK 35 seharusnya diikuti dengan harmonisasi seluruh undang-undang sektoral, namun kenyataannya, UU Cipta Kerja justru dianggap oleh sebagian kalangan kembali memperkuat kontrol negara melalui konsep Bank Tanah dan penyederhanaan prosedur perolehan lahan bagi proyek strategis nasional yang sering kali bersinggungan dengan wilayah adat.
6. Kelangsungan Kepemilikan Tanah Ulayat : Tantangan dan Ancaman di Masa Depan.
Pertanyaan krusial dalam kajian ini adalah sejauh mana kepemilikan tanah ulayat dapat dipertahankan di tengah dinamika pembangunan yang sangat cepat. Terdapat beberapa ancaman signifikan terhadap kelangsungan tanah ulayat di Indonesia. Pertama adalah ancaman "kepunahan administratif". Pasal 96 ayat (1) PP 18/2021 memberikan jangka waktu lima tahun bagi tanah adat untuk didaftarkan sejak peraturan tersebut berlaku. Jika masyarakat adat gagal memenuhi kewajiban pendaftaran ini pada tahun 2026—baik karena ketidaktahuan, kurangnya kapasitas, maupun hambatan biaya—terdapat risiko yuridis bahwa tanah-tanah tersebut akan dikonversi menjadi tanah negara secara otomatis. Ini merupakan ancaman eksistensial bagi kedaulatan komunal masyarakat adat di Indonesia.
Ancaman kedua adalah "proletarisasi ekologis", di mana masyarakat adat yang kehilangan akses terhadap tanah dan hutan mereka akibat pemberian HGU skala besar terpaksa menjadi buruh di tanah mereka sendiri. Studi di Papua dan Kalimantan menunjukkan bahwa masuknya perkebunan kelapa sawit skala besar sering kali menghancurkan struktur ketahanan pangan tradisional dan identitas budaya yang berbasis pada hutan primer. Meskipun terdapat skema kemitraan, ketimpangan penguasaan modal dan teknologi membuat masyarakat adat berada dalam posisi yang sangat rentan terhadap eksploitasi ekonomi jangka panjang.
Ancaman ketiga adalah disintegrasi komunal akibat penguatan hak individu di dalam masyarakat adat. Adanya mekanisme pendaftaran tanah ulayat sebagai Hak Milik bersama bagi kelompok anggota (seperti diatur dalam Permen 14/2024) di satu sisi memberikan kepastian hukum perorangan, namun di sisi lain berpotensi memicu fragmentasi lahan dan mempermudah proses jual-beli tanah adat kepada pihak luar. Jika hak ulayat yang bersifat komunal berubah menjadi kumpulan hak milik individu, maka secara perlahan ikatan sosial dan spiritual masyarakat adat terhadap wilayah mereka akan melemah, yang pada akhirnya dapat mengakibatkan hilangnya eksistensi masyarakat hukum adat itu sendiri.
7. Penyelenggaraan Administrasi Melalui Permen ATR/BPN 14/2024 : Terobosan atau Sekadar Formalitas?.
Penerbitan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 14 Tahun 2024 membawa angin segar bagi upaya pendaftaran tanah ulayat. Salah satu terobosan utamanya adalah pengakuan bahwa pendaftaran tanah ulayat dapat dilakukan tanpa harus menunggu penetapan MHA melalui Perda, cukup dengan rekomendasi pemerintah daerah dan bukti silsilah untuk kategori Hak Milik bersama. Kebijakan ini juga memosisikan Kementerian ATR/BPN sebagai pihak yang aktif melakukan inventarisasi dan identifikasi (jemput bola), bukan hanya menunggu permohonan dari masyarakat.
Namun, efektivitas Permen ini sangat bergantung pada status tanah yang harus bersifat "clean and clear". Artinya, pendaftaran tanah ulayat hanya dapat dilakukan pada bidang tanah yang belum dilekati hak atas tanah lain dan tidak sedang dalam sengketa. Syarat ini dinilai sangat berat karena kenyataannya, sebagian besar wilayah adat di Indonesia saat ini justru sedang bertumpang tindih dengan izin-izin HGU, pertambangan, atau kawasan hutan negara. Dengan demikian, Permen 14/2024 mungkin hanya akan efektif untuk wilayah-wilayah adat yang "terisolasi" dari kepentingan ekonomi besar, namun gagal menjadi solusi bagi konflik agraria akut yang melibatkan korporasi skala besar.
Selain itu, terdapat kekhawatiran mengenai kapasitas teknis dan anggaran di kantor-kantor pertanahan di daerah untuk melakukan identifikasi wilayah adat yang memiliki karakteristik sangat beragam dan kompleks. Tanpa adanya keterlibatan aktif dari organisasi masyarakat adat (NGO) dan akademisi, proses identifikasi ini berisiko dilakukan secara parsial dan justru dapat memicu konflik batas antar komunitas adat di lapangan.
8. Analisis Sosiologis Investasi dan Keadilan Agraria.
Investasi skala besar melalui pemberian HGU dan HGB di atas tanah ulayat sering kali dibenarkan dengan alasan pembangunan ekonomi nasional dan penciptaan lapangan kerja. Namun, dalam perspektif sosiologi hukum, keberhasilan suatu kebijakan tidak hanya diukur dari angka pertumbuhan ekonomi, tetapi juga dari sejauh mana kebijakan tersebut mampu menjamin keadilan bagi kelompok yang paling rentan. Teori keadilan John Rawls menekankan bahwa ketidaksamaan sosial dan ekonomi harus diatur sedemikian rupa sehingga memberikan keuntungan terbesar bagi anggota masyarakat yang paling tidak beruntung. Dalam konteks agraria di Indonesia, masyarakat adat sering kali berada dalam posisi yang paling tidak beruntung akibat ketimpangan akses terhadap informasi, modal, dan perlindungan hukum.
Fenomena yang sering terjadi adalah munculnya "proletarisasi petani" dan masyarakat adat, di mana mereka yang tadinya menguasai tanah secara mandiri berubah menjadi buruh upahan yang sangat bergantung pada fluktuasi harga komoditas global, seperti minyak sawit. Hilangnya akses terhadap sumber daya alam tidak hanya berdampak pada dimensi ekonomi, tetapi juga pada dimensi kultural dan spiritual. Tanah bagi masyarakat adat bukan sekadar aset ekonomi (economic good), melainkan bagian dari identitas diri dan warisan leluhur yang bersifat sakral. Ketika tanah tersebut dikonversi menjadi hamparan perkebunan monokultur melalui izin HGU, maka terputuslah mata rantai budaya yang telah terjalin selama berabad-abad.
Selain itu, pemberian izin skala besar tanpa melibatkan partisipasi masyarakat adat yang bermakna sering kali memicu konflik horizontal di dalam masyarakat itu sendiri. Perbedaan pendapat mengenai pemberian persetujuan kepada investor dapat memecah belah komunitas adat antara kelompok yang pro-investasi dengan kelompok yang ingin mempertahankan tradisi. Hal ini menunjukkan bahwa investasi tanpa pondasi perlindungan hukum adat yang kuat justru dapat menjadi faktor disintegrasi sosial.
9. Dinamika Sengketa dan Pola Penyelesaian Konflik di Berbagai Wilayah.
Sengketa pertanahan antara pemegang HGU dengan masyarakat adat tersebar di berbagai wilayah di Indonesia, dengan karakteristik yang unik di tiap daerah. Di Sumatera Barat, misalnya, tanah ulayat dikelola berdasarkan prinsip matrilineal di bawah kekuasaan ninik mamak. Kasus di Pasaman Barat menunjukkan bahwa perpanjangan HGU oleh perusahaan sering kali dilakukan tanpa sepengetahuan atau izin dari penguasa ulayat setempat, yang kemudian memicu aksi pendudukan lahan kembali oleh masyarakat. Ketidaksesuaian antara hukum adat yang tidak mengenal pelepasan hak secara permanen dengan hukum nasional yang mengenal pelepasan hak kepada negara menjadi akar utama konflik ini.
Di Kalimantan, konflik sering kali melibatkan masyarakat Dayak dengan perusahaan tambang atau perkebunan sawit. Masalah utamanya sering kali berkaitan dengan ketidaktahuan masyarakat mengenai batas-batas konsesi perusahaan yang tumpang tindih dengan hutan tempat mereka berladang. Pola penyelesaian yang efektif di beberapa wilayah di Bengkulu menunjukkan bahwa mediasi dengan pendekatan "take and give", di mana perusahaan setuju untuk mengeluarkan sebagian lahan yang telah ditanami masyarakat dari wilayah HGU-nya, dapat meredam riak-riak konflik dan memberikan kepastian bagi kedua belah pihak.
Sementara itu, di Papua, pemberian izin HGU berskala raksasa seperti proyek Food Estate di Merauke atau ekspansi sawit di Boven Digoel telah memicu kekhawatiran mendalam mengenai marginalisasi sistematis terhadap hak-hak adat. Konflik di Papua sering kali memiliki dimensi politik dan keamanan yang lebih kompleks, di mana masyarakat adat merasa negara tidak hadir untuk melindungi hak-hak tradisional mereka, melainkan justru menjadi alat legitimasi bagi perampasan lahan oleh korporasi.
Tabel 3: Tipologi Akar Masalah dan Pola Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat vs HGU
Wilayah Kasus | Akar Masalah Utama | Dampak Sosial-Ekonomi | Pola Penyelesaian yang Diupayakan |
Sumatera Barat | Perpanjangan HGU tanpa izin ninik mamak & ketidaksesuaian prinsip adat. | Konflik horizontal antar kaum & aksi reclaiming lahan. | Mediasi oleh BPN & gugatan perdata kepemilikan. |
Kalimantan Timur | Tumpang tindih konsesi tambang dengan wilayah hutan adat. | Gangguan ketahanan pangan lokal & kerusakan lingkungan. | Advokasi melalui Komnas HAM & jalur hukum progresif. |
Papua (Merauke) | Pemberian izin skala besar (Food Estate) tanpa FPIC yang jujur. | Marginalisasi masyarakat lokal & hilangnya identitas budaya. | Tekanan internasional & penguatan pendaftaran wilayah adat mandiri. |
Bengkulu Utara | Perusahaan pailit dan lahan HGU ditelantarkan kemudian diduduki warga. | Ketidakpastian status lahan garapan selama puluhan tahun. | Reforma Agraria melalui redistribusi tanah bekas HGU. |
10. Masa Depan Perlindungan Hukum : Pentingnya RUU Masyarakat Hukum Adat dan Digitalisasi.
Salah satu tantangan terbesar dalam memberikan perlindungan hukum bagi masyarakat adat adalah ketiadaan payung hukum nasional yang komprehensif dan integratif. Selama ini, pengaturan mengenai masyarakat adat tersebar secara fragmentaris dalam berbagai undang-undang sektoral seperti UU Kehutanan, UU Perkebunan, dan UU Desa, yang sering kali saling bertentangan satu sama lain. Oleh karena itu, pengesahan Rancangan Undang-Undang (RUU) Masyarakat Hukum Adat yang saat ini masuk dalam Prolegnas Prioritas 2025/2026 menjadi sangat mendesak. RUU ini diharapkan dapat memberikan standar nasional yang lebih sederhana untuk pengakuan subjek adat dan wilayahnya, sehingga perlindungan hak ulayat tidak lagi bergantung sepenuhnya pada kemauan politik kepala daerah.
Di sisi lain, perkembangan teknologi informasi memberikan peluang baru bagi penguatan kepastian hukum melalui pendaftaran tanah digital. Penggunaan sertifikat elektronik dan sistem informasi pertanahan (SIP) yang berbasis data geospasial yang akurat dapat membantu meminimalisir risiko tumpang tindih klaim. Namun, digitalisasi ini harus dilakukan secara inklusif, di mana peta-peta partisipatif yang dibuat oleh masyarakat adat dan NGO diakui sebagai data pembanding yang sah dalam sistem administrasi pertanahan negara. Tanpa adanya keterbukaan data, digitalisasi justru berisiko menjadi alat baru bagi negara untuk melegitimasi pengabaian terhadap hak-hak tradisional yang tidak terakomodasi dalam "database resmi".
Selain itu, perlu dikembangkan model-model investasi yang lebih berkeadilan, seperti skema penyertaan modal oleh masyarakat adat melalui tanah ulayat mereka dalam perusahaan patungan, atau penguatan Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) dan koperasi petani sebagai pemegang hak atas tanah produktif di tingkat lokal. Hal ini akan mengubah paradigma masyarakat adat dari sekadar objek pembangunan menjadi subjek aktif yang ikut menikmati nilai tambah ekonomi dari pemanfaatan sumber daya alam di wilayah mereka.
11. Kesimpulan dan Rekomendasi Strategis.
Kajian analisis hukum dan ilmiah ini menyimpulkan bahwa meskipun Indonesia telah memiliki kerangka pengakuan terhadap hak ulayat, efektivitas perlindungan dan kepastian hukum terhadap HGU, HGB, HP, dan HPL di atas tanah ulayat masih menghadapi kendala struktural yang sangat besar. Paradigma baru dalam PP 18/2021 yang memungkinkan peletakan hak atas tanah di atas HPL ulayat merupakan terobosan hukum yang positif dalam menjaga kelangsungan kepemilikan adat, namun pelaksanaannya sangat bergantung pada kesiapan administratif dan komitmen politik pemerintah.
Adanya ancaman tenggat waktu pendaftaran tanah adat pada tahun 2026 sebagaimana amanat Pasal 96 PP 18/2021 menuntut langkah-langkah percepatan yang luar biasa. Jika tidak ditangani dengan serius, kebijakan pendaftaran tanah yang dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum justru dapat berubah menjadi alat "penghapusan status tanah adat" secara massal yang akan memicu gejolak sosial di seluruh penjuru negeri.
Berdasarkan temuan-temuan di atas, rekomendasi strategis yang diajukan adalah sebagai berikut :
Dengan sinergi antara kebijakan yang progresif, teknologi administrasi yang transparan, dan penghormatan terhadap pluralisme hukum, Indonesia dapat mewujudkan tata kelola agraria yang tidak hanya menarik bagi investasi tetapi juga menjamin keadilan dan kelestarian bagi seluruh masyarakat adat sebagai penjaga kedaulatan tanah air.
Referensi Bacaan
PERLINDUNGAN HUKUM HAK ATAS TANAH TERHADAP MASYARAKAT ADAT MINAHASA DALAM PENGADAAN TANAH BAGI PEMBANGUNAN UNTUK KEPENTINGAN UMUM - eJournal Unsrat, https://ejournal.unsrat.ac.id/v2/index.php/administratum/article/download/43773/38272
KEPASTIAN HUKUM PENYELESAIAN KONFLIK TANAH ULAYAT DI BIDANG INVESTASI DI KABUPATEN MERAUKE : LEGAL CERTAINTY FOR RESOLVING CONFLIC - Jurnal Elektronik Astha Grafika, https://jurnal.asthagrafika.com/index.php/alj/article/download/33/12
KEPASTIAN HUKUM HAK GUNA USAHA DI ATAS HAK PENGELOLAAN, https://e-jurnal.unisda.ac.id/index.php/mimbar/article/download/5060/2816
HAK ULAYAT DALAM DINAMIKA MASYARAKAT MATRILINEAL MINANGKABAU - Repositori Universitas Andalas, https://repo.unand.ac.id/41456/1/HAK%20ULAYAT%20DALAM%20DINAMIKA%20MASYARAKAT%20MATRILINEAL%20MINANGKABAU%20(1).pdf
Konsistensi Pengaturan Mengenai Hak Guna Usaha Pasca UU Cipta Kerja - Neliti, https://media.neliti.com/media/publications/522293-none-7b2e21e5.pdf 6.
Kemarin saya ditawarin tanah sama tetangga saya, tapi tanah tersebut masih berstatus hak pengelola belum menjadi hak milik. Jika saya ingin membeli tanah tersebut apakah aman - Halo JPN - Beranda, https://halojpn.kejaksaan.go.id/publik/d/permohonan/2025-AYPP
Hak Pengelolaan Tanah Ulayat Masyarakat Hukum Adat - Jurnal DPR RI, https://jurnal.dpr.go.id/index.php/hukum/article/download/2970/pdf
Eksistensi Hak Guna Usaha (HGU) terhadap Tanah Negara dalam Perspektif Keadilan Agraria, https://ejournal.45mataram.ac.id/index.php/seikat/article/download/1577/1257/9316
Dilema Hukum dan Keadilan, https://ojs.rewangrencang.com/index.php/JHLG/article/download/1057/904
perlindungan hukum bagi masyarakat terhadap sengketa tanah pada kawasan ekonomi khusus - Universitas Mataram, https://fh.unram.ac.id/wp-content/uploads/2019/07/NOPIA-RIZKY-S-D1A015200.pdf
Kepastian Hukum Pengembalian Lahan Hak Guna Usaha - e-Journal Era Digital Nusantara, http://www.jurnal.erapublikasi.id/index.php/JEL/article/download/37/67
permen-atrbpn-no-14-tahun-2024.pdf - Peraturan.go.id, https://www.peraturan.go.id/files/permen-atrbpn-no-14-tahun-2024.pdf
ANALISIS YURIDIS DAMPAK PEMBERLAKUAN UU NOMOR 6 TAHUN 2023 TENTANG CIPTA KERJA TERHADAP HAK MASYARAKAT ADAT ATAS TANAH ULAYAT Mu - Jurnal Ilmiah Mahasiswa, https://jim.unisma.ac.id/index.php/jdh/article/download/26673/20180
Masyarakat Adat dan Perebutan Penguasaan Hutan, https://www.aman.or.id/wp-content/uploads/2014/06/Wacana-_33.pdf
Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha Di Atas Hak Pengelolaan Dalam Perspektif Undang-Undang Pokok Agraria - Notaire, https://e-journal.unair.ac.id/NTR/article/download/33073/pdf/135420
Peletakan Hak Atas Tanah terhadap Hak Pengelolaan Berdasarkan PP Nomor 18 Tahun 2021 - Jurnal Hukum Lex Generalis, https://ojs.rewangrencang.com/index.php/JHLG/article/download/606/323/2476
Pendaftaran Tanah Ulayat : Pengakuan dan Perlindungan, https://hukumproperti.com/pendaftaran-tanah-ulayat/
Peraturan Pemerintah Nomor 18 TAHUN 2021 - Ortax, https://datacenter.ortax.org/ortax/aturan/show/17339
Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 terhadap Pengaturan Hutan Adat dan Dampaknya, https://journal.stekom.ac.id/index.php/PERKARA/article/download/1844/1306/5493
Perlindungan Hak Masyarakat Adat Atas Tanah Ulayat, https://ejournal.nusantaraglobal.ac.id/index.php/sentri/article/download/5088/4075/27655
Ditjen Bina Adwil Dorong Penetapan Masyarakat Hukum Adat sebagai Upaya Akselerasi Perdaftaran Tanah Ulayat, https://ditjenbinaadwil.kemendagri.go.id/berita/detail/ditjen-bina-adwil-dorong-penetapan-masyarakat-hukum-adat-sebagai-upaya-akselerasi-perdaftaran-tanah-
PEMBERIAN HAK GUNA USAHA DIATAS TANAH ULAYAT UNTUK PERKEBUNAN KELAPA SAWIT DI PASAMAN BARAT - Unes Journal of Swara Justisia, https://swarajustisia.unespadang.ac.id/index.php/UJSJ/article/download/240/179/733
ANALISA TERHADAP TANAH ULAYAT YANG DIBEBANI HAK GUNA USAHA (HGU) - Rumah Jurnal UIN Syahada Padangsidimpuan, https://jurnal.uinsyahada.ac.id/index.php/yurisprudentia/article/download/16413/pdf
Upaya Perlindungan Hukum oleh Pemerintah Desa Terhadap Kepemilikan Tanah Ulayat, https://ulilalbabinstitute.id/index.php/J-CEKI/article/download/4687/3964/10049
Unizar Law Review, https://ulr.unizar.ac.id/ulr/article/download/88/60
Politik Agraria dan Ekspansi Perkebunan Sawit di Kawasan Hutan Papua: Studi Kasus Konflik Lahan di Kabupaten Boven Digoel, https://penerbitadm.pubmedia.id/index.php/iso/article/download/3495/3176/19337
Studi Kasus Sengketa antara Pemilik Tanah HGU dengan Masyarakat dan Upaya Perbaikan Pendaftaran Tanah di Wilayah Simongan - PUBLIKASI ARTIKEL ILMIAH, https://ejurnal.kampusakademik.co.id/index.php/jssr/article/download/3323/2995/13421
Perlindungan Hukum Bagi Pemilik Sertifikat Tanah Yang Tumpang Tindih (Overlapping) Dalam Program Pendaftaran Tanah - Ejurnal Universitas Bhayangkara Jakarta Raya, https://ejurnal.ubharajaya.ac.id/index.php/SASANA/article/download/3807/2403
Upaya Hukum Terhadap Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat di Kabupaten Kampar Guna Menjaga Keamanan Nasional - Undiknas Journal, https://journal.undiknas.ac.id/index.php/JAH/article/download/4232/1288/11406
PENGAKUAN DAN PERLINDUNGAN HAK ATAS ... - Repository STPN, https://repository.stpn.ac.id/509/1/Pengakuan-dan-Perlindungan-Hak-atas-Tanah-Masyarakat-Adat-di-Kawasan-Hutan-1.pdf
IKHTISAR PUTUSAN PERKARA NOMOR 35/PUU-X/2012 Tentang Hutan Adat Sebagai Hutan Negara - Mahkamah Konstitusi RI, https://www.mkri.id/public/content/persidangan/sinopsis/ikhtisar_1047_1271_35-PUU-X-2012-ok.pdf
Disharmonisasi Regulasi Tata Ruang dalam Perlindungan Hak Ulayat di Bali dalam Perspektif Undang- Undang Pokok Agraria, https://ejournal4.unud.ac.id/index.php/acta/id/article/view/612/450
ASPEK KEPASTIAN HUKUM DALAM HAL PENGGANTIAN SERTIPIKAT MENJADI SERTIPIKAT ELEKTRONIK (SERTIPIKAT-EL) - Direktori Jurnal Elektronik Universitas Esa Unggul, https://ejurnal.esaunggul.ac.id/index.php/Lex/article/download/5722/3565
Kepastian Hukum Bagi Tanah Ulayat Masyarakat Minangkabau Di Sumatera Barat (15/12) - Pengadilan Agama Cilegon, https://www.pa-cilegon.go.id/artikel/252-kepastian-hukum-bagi-tanah-ulayat-masyarakat-minangkabau-di-sumatera-barat
Penyelesaian Konflik Penguasaan Tanah HGU dengan Masyarakat di Bengkulu Utara - Marcapada : Jurnal Kebijakan Pertanahan, https://jurnalmarcapada.stpn.ac.id/index.php/JM/article/download/2/17/110
Jurnal Ketatanegaraan - MPR RI, https://mpr.go.id/pengkajian/Jurnal_P.pdf
Analisis Konflik Agraria di Kalimantan Timur: Studi Kasus Sengketa Lahan Antara Masyarakat Adat dan Perusahaan Tambang - Jurnal yayasan Daarul Huda Kruengmane, https://ojs.daarulhuda.or.id/index.php/MHI/article/download/642/668
PERATURAN MENTERI AGRARIA DAN TATA RUANG/ KEPALA BADAN PERTANAHAN NASIONAL REPUBLIK INDONESIA NOMOR 14 TAHUN 2024 TENTANG PENYELENGGARAAN ADMINISTRASI PERTANAHAN DAN PENDAFTARAN TANAH HAK ULAYAT MASYARAKAT HUKUM ADAT - Regulasip, https://www.regulasip.id/book/21905/read
Penantian Tanah Ulayat dan Kehadiran Permen ATR/BPN No. 14 tahun 2024, https://storage.huma.or.id/publikasi/files/penantian-tanah-ulayat.pdf
Pendaftaran Tanah Ulayat : Pengakuan dan Perlindungan Pemerintah bagi Masyarakat Hukum Adat di Indonesia - Blog Leks&Co, https://blog.lekslawyer.com/registration-of-ulayat-rights/
Kedudukan Tanah Ulayat Setelah Dikeluarkan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 14 Tahun 2024 Tentang Penyelenggaraan Administrasi Pertanahan dan Pendaftaran Tanah Ulayat Masyarakat Hukum Adat, https://dspace.uii.ac.id/handle/123456789/55597
Tinjauan Yuridis RUU Masyarakat Hukum Adat: Melihat Implikasi Pengakuan Hak Adat Terhadap Perlindungan Lingkungan, https://swarajustisia.unespadang.ac.id/index.php/UJSJ/article/download/721/479/3749
RESOLUSI KONFLIK TANAH ULAYAT (Studi Kasus Tanah Ulayat di Desa Bakung Ilir, Kecamatan Gedong) - Digilib Unila, http://digilib.unila.ac.id/62491/3/SKRIPSI%20TANPA%20PEMBAHSAN%20DAN%20LAMPIRAN%20-%20Hamzali%20Yaqub.pdf
Harmonisasi Hukum Negara dan Norma Adat : Analisis Sosiologis atas Penyelesaian Sengketa Tanah Adat di Indonesia, https://journal.pubmedia.id/index.php/lawstudies/article/download/3363/3683
SENGKETA PERTANAHAN HAK MASYARAKAT ADAT DENGAN HAK GUNA USAHA (HGU) PERKEBUNAN SAWIT DI KALIMANTAN SELATAN Fat'hul Achmadi Abb - Neliti, https://media.neliti.com/media/publications/225070-sengketa-pertanahan-hak-masyarakat-adat-470fb01e.pdf
PENGESAHAN RUU MASYARAKAT ADAT PADA 2025 : Menanti Tindakan Nyata DPR dan Pemerintah kepada Masyarakat Adat, https://fwi.or.id/menanti-pengesahan-ruu-masyarakat-adat-pada-2025/
Bolak Balik Masuk Prolegnas, Akankah DPR dan Pemerintah Serius Sahkan RUU Masyarakat Adat ? - Mongabay, https://mongabay.co.id/2026/01/27/bolak-balik-masuk-prolegnas-akankah-dpr-dan-pemerintah-serius-sahkan-ruu-masyarakat-adat/
Perkembangan Advokasi RUU Masyarakat Adat Tahun 2025, https://sahkanruumasyarakatadat.id/publikasi-rma/perkembangan-advokasi-ruu-masyarakat-adat-tahun-2025/
Pengesahan RUU Masyarakat Adat pada 2025: Menanti Tindakan Nyata DPR dan Pemerintah kepada Masyarakat Adat - MADANI Berkelanjutan, https://madaniberkelanjutan.id/pengesahan-ruu-masyarakat-adat-pada-2025-menanti-tindakan-nyata-dpr-dan-pemerintah-kepada-masyarakat-adat/
Masyarakat Adat 16 Tahun Tanpa Payung Hukum : Ancaman & Kriminalisasi Terus Berlanjut Segera #SahkanRUUMasyarakatAdat - Greenpeace, https://www.greenpeace.org/indonesia/siaran-pers/65731/masyarakat-adat-16-tahun-tanpa-payung-hukum-ancaman-kriminalisasi-terus-berlanjut-segera-sahkanruumasyarakatadat/
Hukum Pendaftaran Tanah pasca UU Cipta Kerja, https://hukumproperti.com/hukum-pendaftaran-tanah-pasca-uu-cipta-kerja/
Komentar
Posting Komentar