Disparitas Tanggung Jawab Yuridis dan Filosofis Pejabat Umum: Analisis Kewajiban Penjaminan Pajak pada Akta Pejabat Pembuat Akta Tanah dan Pengecualian pada Jabatan Notaris

 Disparitas Tanggung Jawab Yuridis dan Filosofis Pejabat Umum: 

Analisis Kewajiban Penjaminan Pajak pada Akta Pejabat Pembuat Akta Tanah dan Pengecualian pada Jabatan Notaris

 

 

Dr KRA MJ Widijatmoko SH SpN

Dr (candidat) Lisza Nurchayatie SH MKn

 

 

 

I. Eksistensi Pejabat Umum dalam Konstruksi Hukum Nasional Indonesia.

 

Sistem hukum Indonesia menempatkan pejabat umum sebagai elemen fundamental dalam menciptakan kepastian hukum, ketertiban, dan perlindungan bagi masyarakat melalui pembuatan akta autentik. Pejabat umum, yang meliputi Notaris dan Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT), diberikan atribusi wewenang oleh negara untuk mencatat dan mengesahkan perbuatan hukum warga negara agar memiliki kekuatan pembuktian yang sempurna. Meskipun dalam praktik operasionalnya kedua jabatan ini sering kali diemban oleh individu yang sama (rangkap jabatan), secara doktrinal dan yuridis, keduanya berpijak pada koridor hukum yang berbeda secara diametral dalam hal tanggung jawab fiskal.

 

Fenomena yang menjadi diskursus utama dalam kajian ini adalah adanya disparitas beban tanggung jawab di mana PPAT diwajibkan secara imperatif untuk menjamin terbayarnya Pajak Penghasilan (PPh) dan Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebelum melakukan penandatanganan akta. Sebaliknya, Notaris dalam kapasitasnya sebagai pejabat umum yang membuat akta-akta non-pertanahan, tidak dibebani kewajiban untuk menjamin pelunasan pajak yang timbul dari isi akta yang dibuatnya. Perbedaan ini memunculkan pertanyaan mendasar mengenai landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis yang mendasari kebijakan fiskal tersebut serta implikasinya terhadap perlindungan hukum bagi pejabat yang bersangkutan.

 

Il. Landasan Ontologis dan Yuridis Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT).

 

Pejabat Pembuat Akta Tanah merupakan pejabat umum yang diberi kewenangan khusus untuk membuat akta-akta autentik mengenai perbuatan hukum tertentu terkait hak atas tanah atau Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun. Eksistensi PPAT tidak dapat dipisahkan dari mandat Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang mengamanatkan adanya pendaftaran tanah untuk menjamin kepastian hukum. Dalam konteks ini, PPAT berfungsi sebagai pembantu Kepala Kantor Pertanahan dalam melaksanakan sebagian kegiatan pendaftaran tanah, khususnya dalam hal pemeliharaan data pendaftaran tanah melalui pembuatan akta sebagai bukti peralihan hak.

 

Konstruksi hukum yang menempatkan PPAT sebagai bagian dari hierarki pendaftaran tanah memberikan konsekuensi bahwa setiap produk yang dihasilkan (Akta PPAT) memiliki dimensi hukum publik yang sangat kuat. PPAT bukan sekadar saksi yang mencatat keinginan para pihak, melainkan instrumen negara yang memastikan bahwa proses peralihan hak atas tanah memenuhi seluruh persyaratan administratif dan fiskal yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.

Kewajiban PPAT dalam aspek perpajakan diatur secara rigid melalui berbagai instrumen hukum positif. 

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 yang telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2016, PPAT memiliki tanggung jawab jabatan (ambtelijke aansprakelijkheid) untuk memeriksa keabsahan dokumen pendukung akta, termasuk bukti pelunasan pajak. Kewajiban ini dipertegas dalam Pasal 91 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (UU PDRD) yang kini telah digantikan oleh Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD).

 

Ill. Mekanisme Penjaminan Pajak dalam Pembuatan Akta PPAT.

U

Penjaminan pajak oleh PPAT dilakukan melalui mekanisme verifikasi ex-ante. Sebelum akta ditandatangani, PPAT wajib memastikan bahwa pihak penjual telah melunasi PPh Final atas pengalihan hak, dan pihak pembeli telah melunasi BPHTB. Hal ini merupakan bentuk kontrol negara yang ditempatkan pada titik transaksi (point of sale) untuk mencegah kebocoran penerimaan negara dari sektor properti yang memiliki nilai ekonomis tinggi.

 

Secara teknis, penentuan nilai pajak yang harus dijamin pembayarannya oleh PPAT didasarkan pada rumus perhitungan fiskal yang melibatkan Nilai Perolehan Objek Pajak (NPOP) dan Nilai Jual Objek Pajak (NJOP). Untuk BPHTB, dasar pengenaannya adalah sebagai berikut:

Dimana NPOPTKP adalah Nilai Perolehan Objek Pajak Tidak Kena Pajak yang besarannya ditetapkan oleh masing-masing daerah. Sementara untuk PPh, tarif yang umum berlaku adalah 2,5% dari jumlah bruto nilai pengalihan hak atas tanah dan/atau bangunan.

 

PPAT dalam hal ini bertindak sebagai "penjaga gawang" (gatekeeper) yang memastikan bahwa bukti setoran pajak (SSP untuk PPh dan SSPD untuk BPHTB) telah divalidasi oleh instansi yang berwenang sebelum akta dapat ditandatangani. Jika PPAT melanggar ketentuan ini dengan menandatangani akta sebelum pajak dilunasi, maka PPAT tersebut secara pribadi bertanggung jawab atas pelanggaran prosedur dan dapat dikenakan sanksi denda yang signifikan.

 

IV. Karakteristik Jabatan Notaris dan Pengecualian Tanggung Jawab Pajak Akta.

 

Notaris didefinisikan sebagai pejabat umum yang berwenang untuk membuat akta autentik mengenai semua perbuatan, perjanjian, dan ketetapan yang diharuskan oleh peraturan perundang-undangan atau yang dikehendaki oleh yang berkepentingan sepanjang pembuatan akta tersebut tidak ditugaskan atau dikecualikan kepada pejabat lain. Jangkauan kewenangan Notaris bersifat umum (generalis) dalam ranah hukum perdata, mencakup pembuatan akta pendirian badan hukum, perjanjian kredit, wasiat, hingga pengesahan tanda tangan (legalisasi).

 

Berbeda dengan PPAT, Notaris dalam menjalankan jabatannya berpegang pada prinsip kerahasiaan jabatan (secret of office) yang diatur dalam Pasal 16 ayat (1) huruf f Undang-Undang Jabatan Notaris (UUJN). Notaris wajib merahasiakan segala sesuatu mengenai akta yang dibuatnya dan segala keterangan yang diperoleh guna pembuatan akta tersebut. Meskipun terdapat pengecualian untuk kepentingan perpajakan, kewajiban Notaris dalam hal ini tidak mencakup penjaminan terbayarnya pajak atas transaksi yang tercantum dalam akta.

 

Pengecualian tanggung jawab Notaris dalam menjamin pajak transaksi didasarkan pada beberapa faktor fundamental :

 

1. Sifat Akta : Akta Notaris pada umumnya adalah partij aktayang mencerminkan kehendak bebas para pihak. Notaris hanya menjamin kepastian tanggal dan otentisitas tanda tangan, bukan kebenaran materiil atau pemenuhan kewajiban publik para pihak di luar formalitas akta.

 

2. Ketiadaan Sistem Pendaftaran Terpusat : Banyak transaksi di hadapan Notaris tidak memerlukan pendaftaran di instansi pemerintah sebagai prasyarat sahnya perbuatan hukum (misalnya perjanjian kerja sama atau hutang piutang). Tanpa adanya sistem pendaftaran yang mewajibkan verifikasi pajak, pemberian tanggung jawab penjaminan kepada Notaris menjadi tidak efektif dan sulit untuk diawasi.

 

3. Objek Pajak yang Variabel : Objek pajak dalam akta Notaris sangat beragam dan sering kali tidak memiliki nilai acuan publik seperti NJOP. Menugaskan Notaris untuk menghitung dan menjamin pajak atas berbagai jenis transaksi perdata akan melampaui kapasitas teknis jabatan dan menciptakan risiko hukum yang tidak proporsional.

 

V. Perbandingan Komprehensif Antara Jabatan PPAT dan Notaris.

 

Untuk memperjelas disparitas tanggung jawab antara kedua jabatan ini, berikut adalah tabel perbandingan yang menyajikan perbedaan mendasar dalam aspek hukum, fungsi, dan tanggung jawab perpajakan :

 

Kriteria Perbandingan	Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT)	Notaris
Sumber Kewenangan	Atribusi (PP 37/1998, PP 24/1997)	Atribusi (UUJN No. 2/2014)
Ruang Lingkup Tugas	Khusus: Peralihan/pembebanan hak atas tanah	Umum: Segala perbuatan hukum perdata
Fungsi Fiskal Utama	Gatekeeper Pajak Pertanahan (PPh/BPHTB)	Reporting Party untuk TPPU/Kepatuhan WP Pribadi
Kewajiban Pajak Akta	Wajib menjamin pelunasan sebelum ttd akta	Tidak diwajibkan menjamin pajak transaksi
Dasar Verifikasi	Bukti Bayar (SSP/SSPD) & Validasi	Kesadaran Wajib Pajak (Self-Assessment)
Sanksi Pelanggaran Pajak	Denda Rp 7,5 Juta per akta (Pasal 93 UU PDRD)	Sanksi administratif/pidana sebagai WP pribadi
Hubungan dengan Instansi	Pembantu Kantor Pertanahan & Bapenda	Pejabat Independen di bawah Kemenkumham

 

Analisis terhadap tabel di atas menunjukkan bahwa PPAT ditempatkan dalam posisi sebagai organ administrasi negara yang memiliki tanggung jawab publik yang lebih berat dalam hal pengamanan penerimaan negara dibandingkan Notaris. Disparitas ini bukan merupakan bentuk ketidakadilan, melainkan pembagian fungsi yang didasarkan pada sifat objek hukum yang ditangani.

 

Vl. Teori Gatekeeper dan Rasionalitas Fiskal dalam Transaksi Pertanahan.

 

Mengapa negara memilih PPAT sebagai penjamin pajak? Jawaban ilmiah atas pertanyaan ini dapat dijelaskan melalui Gatekeeper Theory. Dalam kebijakan publik, negara sering kali menunjuk pihak ketiga yang memiliki posisi strategis untuk mengawasi kepatuhan hukum pihak lain. Tanah, sebagai aset yang terbatas, tidak dapat disembunyikan, dan kepemilikannya memerlukan pengakuan negara, merupakan objek pajak yang paling efisien untuk dipungut.

 

PPAT memegang kunci utama bagi pendaftaran tanah. Tanpa akta PPAT, Kantor Pertanahan tidak dapat melakukan perubahan data pendaftaran tanah (balik nama). Dengan menempatkan kewajiban penjaminan pajak pada PPAT, negara menciptakan sistem yang memaksa wajib pajak untuk patuh karena jika pajak tidak dibayar, akta tidak ditandatangani, dan pada akhirnya hak atas tanah tidak dapat beralih secara legal.

Sistem ini dianggap jauh lebih efektif dibandingkan sistem self-assessment murni. Dalam sistem self-assessment, negara memberikan kepercayaan penuh kepada wajib pajak untuk melapor dan membayar sendiri. Namun, realitas sosiologis menunjukkan bahwa kesadaran pajak di Indonesia masih perlu ditingkatkan, sehingga peran PPAT sebagai "pemeriksa garis depan" menjadi sangat krusial untuk mencegah kerugian finansial negara akibat kelalaian atau kesengajaan wajib pajak.

 

Vll. Analisis Kedalaman Tanggung Jawab Jabatan (Ambtelijke Aansprakelijkheid).

 

Tanggung jawab PPAT dalam menjamin pajak mencakup dimensi administratif, perdata, dan pidana. Secara administratif, PPAT wajib melaporkan seluruh akta yang dibuatnya kepada Kepala Kantor Pertanahan dan Kepala Daerah (Bapenda) setiap bulan. Kegagalan dalam menyampaikan laporan atau kesalahan dalam verifikasi bukti bayar pajak dapat berujung pada sanksi berupa denda hingga pemberhentian sementara dari jabatan.

 

Secara perdata, PPAT dapat digugat atas dasar Perbuatan Melawan Hukum (PMH) berdasarkan Pasal 1365 KUHPerdata jika kelalaiannya dalam memverifikasi pajak menyebabkan kerugian bagi para pihak atau negara. Sebagai contoh, jika PPAT menandatangani akta namun bukti bayar pajaknya ternyata palsu, dan hal ini mengakibatkan proses balik nama dibatalkan oleh Kantor Pertanahan, maka PPAT tersebut dapat dituntut untuk mengganti rugi segala biaya yang telah dikeluarkan oleh pembeli.

 

Secara pidana, tanggung jawab PPAT muncul jika terdapat unsur kesengajaan dalam melakukan manipulasi data atau membantu wajib pajak melakukan penggelapan pajak. PPAT yang dengan sengaja mencantumkan harga transaksi di bawah nilai sebenarnya dalam akta untuk mengecilkan beban pajak dapat dijerat sebagai pelaku intelektual (intellectual dader) dalam tindak pidana perpajakan. Dalam konteks ini, kedudukan PPAT sebagai pejabat umum justru menjadi faktor pemberat karena ia telah menyalahgunakan kewenangan yang diberikan oleh negara.

 

Vlll. Pengecualian Notaris: Antara Rahasia Jabatan dan Keadilan Fiskal.

 

Notaris dibebaskan dari tanggung jawab menjamin pajak bukan berarti Notaris kebal terhadap hukum perpajakan. Sebagai individu, Notaris tetap merupakan Wajib Pajak yang terikat pada kewajiban pelaporan SPT dan pembayaran PPh atas honorarium yang diterimanya. Namun, pemisahan tanggung jawab antara Notaris dan kliennya dalam hal pajak transaksi didasarkan pada prinsip bahwa Notaris tidak memiliki instrumen kontrol atas aset yang ditransaksikan sebagaimana PPAT memiliki kontrol atas tanah.

 

Banyak akta Notaris yang melibatkan transaksi yang objeknya bersifat intangible atau bergerak, yang tidak memerlukan intervensi administratif negara untuk validitasnya. Jika Notaris diwajibkan menjamin pajak atas setiap akta yang dibuatnya, hal ini akan menciptakan hambatan besar bagi kelancaran dunia usaha (ease of doing business) karena proses verifikasi pajak yang kompleks akan memperlama waktu pembuatan akta.

Selain itu, filosofi jabatan Notaris menekankan pada independensi dan ketidakberpihakan. Menjadikan Notaris sebagai "penagih pajak" bagi negara dapat merusak hubungan kepercayaan antara Notaris dan kliennya, serta berpotensi menimbulkan konflik kepentingan jika Notaris harus menunda pelayanan hukum hanya karena masalah administratif pajak yang bukan merupakan kewenangan utamanya.

 

IX. Dinamika Yuridis : Analisis Putusan Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung.

 

Disparitas kewajiban perpajakan ini telah melalui berbagai pengujian yudisial. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 117/PUU-XXI/2023 merupakan salah satu tonggak penting yang menegaskan legalitas pemungutan pajak pada saat pembuatan akta. Dalam putusan tersebut, MK menolak permohonan yang menganggap bahwa pemungutan BPHTB pada saat penandatanganan Perjanjian Pengikatan Jual Beli (PPJB) atau akta peralihan hak merupakan tindakan yang tidak berdasar. MK berpendapat bahwa negara memiliki kewenangan untuk menetapkan saat terutangnya pajak guna menjamin kepastian fiskal dan mencegah penghindaran pajak melalui penundaan pendaftaran.

 

Di sisi lain, Mahkamah Agung melalui Putusan Nomor 3537 K/PDT/2018 memberikan peringatan keras kepada PPAT mengenai pentingnya mematuhi syarat formil dan materiil dalam pembuatan akta. Kelalaian PPAT dalam memastikan kehadiran para pihak atau keabsahan dokumen pendukung (termasuk validasi pajak) dapat mengakibatkan akta kehilangan kekuatan autentiknya dan diturunkan derajatnya menjadi akta di bawah tangan. Hal ini menunjukkan bahwa sistem peradilan Indonesia sangat konsisten dalam menegakkan tanggung jawab profesional PPAT sebagai penjaga integritas sistem pendaftaran tanah nasional.

 

X. Problematika Sosiologis : Tantangan di Lapangan bagi PPAT.

 

Meskipun secara yuridis kewajiban PPAT sudah jelas, dalam praktiknya terdapat berbagai hambatan sosiologis yang membuat tugas menjamin pajak menjadi sangat berisiko. Salah satu masalah utama adalah fenomena "harga bawah tangan" atau pencantuman nilai transaksi dalam akta yang disesuaikan dengan NJOP demi menekan pajak, meskipun harga pasar jauh di atas nilai tersebut.

 

PPAT sering kali berada dalam posisi dilematis antara keinginan untuk melayani klien dan kewajiban untuk menegakkan kejujuran nilai transaksi. Jika PPAT terlalu kaku dalam meminta harga pasar, klien mungkin akan mencari PPAT lain yang lebih "fleksibel". Sebaliknya, jika PPAT mengikuti kemauan klien, ia menghadapi risiko pidana penggelapan pajak atau sanksi administratif dari Bapenda.

 

Selain itu, sistem validasi pajak yang kini mulai beralih ke sistem elektronik (e-BPHTB) membawa tantangan tersendiri terkait akurasi data. Kesalahan penginputan data oleh wajib pajak atau kendala sistem pada server pemerintah sering kali menghambat penyelesaian akta, di mana PPAT lah yang harus memberikan penjelasan dan membantu proses pembetulan manual di kantor pajak. Peran PPAT dalam hal ini telah meluas dari sekadar pembuat akta menjadi konsultan pajak sekaligus mediator antara masyarakat dan otoritas fiskal.

 

Xl. Sintesis : Rasionalisasi Disparitas Tanggung Jawab

Berdasarkan analisis komprehensif terhadap seluruh aspek hukum dan ilmiah, alasan mengapa PPAT diwajibkan menjamin terbayarnya PPh dan BPHTB sementara Notaris dibebaskan dapat disintesiskan ke dalam beberapa poin krusial :

 

1. Dimensi Publik Hak Atas Tanah : Tanah bukan sekadar komoditas perdata, melainkan aset nasional yang memiliki fungsi sosial. Oleh karena itu, peralihannya memerlukan campur tangan negara melalui pejabat umum (PPAT) untuk memastikan seluruh kewajiban publik, termasuk pajak, telah dipenuhi.

 

2. Sistem Pendaftaran Tanah Konstitutif : Karena hak atas tanah baru dianggap beralih secara sempurna setelah didaftarkan di Kantor Pertanahan, dan akta PPAT adalah dasar pendaftaran tersebut, maka penjaminan pajak di titik pembuatan akta adalah mekanisme yang paling efektif untuk mencegah kerugian negara.

 

3. Ketersediaan Instrumen Verifikasi yang Terukur : Untuk transaksi pertanahan, negara telah menyediakan basis data nilai yang jelas (NJOP) dan sistem validasi yang terintegrasi antara PPAT, BPN, dan Bapenda. Hal ini memungkinkan PPAT untuk menjalankan fungsi penjaminan secara teknis, berbeda dengan transaksi non-pertanahan di hadapan Notaris yang basis nilainya sangat variatif.

 

4. Peran PPAT sebagai Organ Administrasi : PPAT secara fungsional merupakan bagian dari ekosistem kementerian agraria dan pemerintah daerah dalam mengelola data pertanahan dan pajak daerah. Tanggung jawab menjamin pajak adalah perluasan dari fungsi administratif tersebut, sedangkan Notaris bertindak sebagai pejabat umum independen yang lebih berorientasi pada pembuktian perdata.

 

Xll. Implikasi Hukum bagi Masa Depan Profesi Pejabat Umum

Disparitas tanggung jawab ini memberikan pelajaran penting mengenai perlunya penguatan literasi hukum dan integritas bagi para pejabat umum. Bagi PPAT, beban sebagai penjamin pajak menuntut mereka untuk lebih teliti dalam melakukan verifikasi dan tidak mudah tergiur oleh tekanan para pihak untuk melakukan manipulasi nilai. Penggunaan teknologi informasi dalam validasi pajak harus dimanfaatkan secara optimal untuk meminimalisir kesalahan manusia dan memperkuat posisi tawar PPAT di hadapan wajib pajak yang kurang patuh.

 

Bagi Notaris, meskipun tidak diwajibkan menjamin pajak transaksi, tren hukum global melalui rezim anti pencucian uang (TPPU) semakin mendekatkan peran Notaris pada fungsi pengawasan finansial. Notaris kini diwajibkan menerapkan Prinsip Mengenali Pengguna Jasa (PMPJ) dan melaporkan transaksi mencurigakan ke PPATK. Hal ini menunjukkan bahwa di masa depan, batas antara tanggung jawab privat dan publik bagi semua pejabat umum akan semakin tipis seiring dengan meningkatnya kebutuhan negara akan transparansi fiskal.

 

Negara juga perlu memberikan perlindungan hukum yang memadai bagi PPAT yang telah menjalankan tugasnya dengan itikad baik. Sanksi denda yang dijatuhkan haruslah didasarkan pada unsur kesalahan yang nyata, bukan sekadar kelalaian administratif yang bersifat minor atau disebabkan oleh kegagalan sistem elektronik milik pemerintah. Kepastian hukum bagi para penjaga gawang fiskal ini sangat penting agar mereka dapat menjalankan tugasnya tanpa rasa takut yang berlebihan, demi tercapainya keadilan bagi negara dan masyarakat.

 

Xlll. Kesimpulan.

 

Kewajiban Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) untuk menjamin pembayaran PPh dan BPHTB merupakan manifestasi dari fungsi publik jabatan tersebut sebagai instrumen pendaftaran tanah negara yang bertujuan menciptakan tertib administrasi dan fiskal. Disparitas dengan jabatan Notaris yang tidak dibebani kewajiban serupa adalah bentuk diferensiasi hukum yang rasional, mengingat perbedaan sifat objek hukum, sistem pendaftaran, dan fungsi strategis tanah bagi kedaulatan ekonomi negara. PPAT bertindak sebagai penjaga gawang (gatekeeper) yang vital dalam memastikan bahwa setiap jengkel peralihan hak atas tanah dibarengi dengan pemenuhan kontribusi kepada negara, menjadikannya pilar utama dalam sistem hukum agraria dan perpajakan Indonesia.

 

mjw 042026