Pokok-Pokok Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah Berdasarkan PP 24/1997 dan Pasca-PP 18/2021 : Kajian Yuridis, Teoretis, dan Rekonstruksi Spasial

 Pokok-Pokok Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah Berdasarkan PP 24/1997 dan Pasca-PP 18/2021 : Kajian Yuridis, Teoretis, dan Rekonstruksi Spasial

 

 

Dr KRA Michael Josef Widijatmoko SH SpN

Dr (candidat) Lisza Nurchayatie SH MKn

 

 

 

I. Pendahuluan.

 

Penyelenggaraan pendaftaran tanah merupakan wujud konkret dari pelaksanaan fungsi publik negara dalam mengatur hubungan hukum antara subjek hukum dengan bumi sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebagai pelaksanaan dari amanat konstitusional tersebut, Pasal 19 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) mewajibkan pemerintah untuk menyelenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia guna melahirkan jaminan kepastian hukum. Dalam perkembangannya, payung hukum pendaftaran tanah mengalami dinamika penting, mulai dari ditetapkannya Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (PP 24/1997) hingga reformasi terbaru melalui Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah (PP 18/2021).

 

Kedua regulasi tersebut menetapkan dua pilar pokok penyelenggaraan pendaftaran tanah: pertama, Badan Pertanahan Nasional (BPN) sebagai lembaga tunggal yang memegang otoritas penyelenggara; dan kedua, pembagian "Satuan Wilayah Tata Usaha Pendaftaran Tanah" sebagai unit pembukuan administratif pertanahan. PP 18/2021 hadir untuk melakukan simplifikasi, debirokratisasi, dan modernisasi sistem pendaftaran tanah melalui pemanfaatan teknologi informasi (e-pendaftaran). Namun, transisi dari pendaftaran tanah konvensional menuju sistem elektronik dan integrasi data spasial di tingkat tapak masih dihadapkan pada kesenjangan administrasi yang lebar (das Sollen versus das Sein).

 

Permasalahan pertama dalam praktik adalah terjadinya defisit dan ketimpangan kapasitas sumber daya manusia (SDM) internal BPN. Penyelenggaraan program strategis nasional seperti Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap (PTSL) membutuhkan kesiapan aparat pengukur dan satgas yuridis yang sangat besar. Namun, di berbagai Kantor Pertanahan daerah luar Jawa, jumlah personel sangat terbatas. Sebagai contoh nyata, Kantor Pertanahan Kabupaten Ngada hanya didukung oleh 34 orang aparatur (terdiri dari 17 PNS dan 17 PPPK) untuk mengelola wilayah seluas 1.621 km^2. Keterbatasan ini mengakibatkan laju pendaftaran tanah berjalan lamban dan memaksa petugas bekerja melampaui batas kapasitas kerja yang ideal.

 

Permasalahan kedua menyangkut tingginya beban finansial non-pendaftaran. Meskipun biaya administrasi pendaftaran tanah pertama kali (PTSL) telah disubsidi oleh pemerintah, masyarakat golongan ekonomi lemah sering kali tetap enggan mendaftarkan tanahnya karena terbebani oleh pungutan Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) yang ditetapkan oleh pemerintah daerah. Hal ini memicu stagnasi pada proses hilir pendaftaran tanah, di mana sertifikat yang telah selesai dicetak tidak diambil oleh pemiliknya karena ketidakmampuan melunasi tunggakan pajak tersebut.

 

Permasalahan ketiga berkaitan dengan ketidakjelasan batas administratif "Satuan Wilayah Tata Usaha". Batas wilayah antar-desa atau antar-kelurahan di berbagai daerah sering kali belum ditetapkan secara definitif oleh pemerintah daerah. Kondisi ini berimplikasi langsung pada sistem administrasi BPN, di mana sering ditemukan tumpang tindih (overlapping plotting) batas bidang tanah yang melintasi dua batas desa yang berbeda, yang pada akhirnya memicu sengketa kepemilikan dan penerbitan sertifikat ganda (double certificate).

 

Permasalahan keempat berwujud rigiditas dan ketidaksiapan sistem Komputerisasi Kegiatan Pertanahan (KKP) dalam mengintegrasikan pekerjaan pihak ketiga (Kantor Jasa Surveyor Berlisensi/KJSB). Meskipun regulasi baru membuka keterlibatan swasta untuk mengakselerasi pendaftaran tanah, sistem KKP milik BPN belum sepenuhnya dikembangkan untuk mendukung layanan derivatif (seperti pemecahan, pemisahan, dan penggabungan bidang tanah) yang dikerjakan oleh KJSB, sehingga produk yang dihasilkan sering kali tertahan pada tahap kendali mutu administratif Kantor Pertanahan.

 

Il. Teori, Asas, dan Kaidah Hukum, serta Praktek Hukum Pokok-Pokok Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah.

 

2.1 Teori Kepastian Hukum dwi-Dimensi

Secara teoretis, penyelenggaraan pendaftaran tanah berpijak pada Teori Kepastian Hukum (Legal Certainty). Utrecht mendefinisikan kepastian hukum sebagai jaminan bahwa hukum dilaksanakan sebagaimana mestinya, memberikan kejelasan prosedur, dan hasil yang dapat diprediksi (predictable) demi menghindari ketidakadilan sosial. Gustav Radbruch menempatkan kepastian hukum (rechtssicherheit) sebagai nilai dasar hukum yang wajib berdampingan dengan keadilan (gerechtigkeit) dan kemanfaatan (zweckmassigkeit). Dalam hukum pertanahan nasional, kepastian hukum ini diimplementasikan ke dalam dwi-dimensi kepastian hukum :

 

1. Dimensi Privat (Keperdataan): Memberikan jaminan perlindungan hukum bagi pemegang hak atas tanah atas keabsahan subjek, objek, dan jenis haknya melalui sertifikat sebagai alat bukti yang kuat.

 

2. Dimensi Publik (Administratif): Menyediakan basis data yang valid bagi negara untuk mengontrol tata ruang, mengendalikan investasi, memungut pajak, serta merancang pembangunan nasional.

2.2 Asas-Asas Utama Tata Usaha Pertanahan

Penyelenggaraan pendaftaran tanah dikawal oleh asas-asas hukum agraria nasional sebagaimana diatur dalam Pasal 2 PP 24/1997:

 

● Asas Publisitas: Mewajibkan daftar umum pertanahan terbuka bagi masyarakat. Hal ini diimplementasikan melalui pengumuman data fisik dan yuridis (Daftar Isian DI 201B) selama jangka waktu tertentu agar pihak ketiga yang berkepentingan dapat mengajukan keberatan.

 

● Asas Spesialitas: Menuntut kejelasan teknis-geometris objek tanah (letak, batas, koordinat, dan luas) melalui penyelenggaraan kadaster nasional yang sistematis.

 

● Asas Mutakhir: Menuntut agar data yang tersedia dalam pangkalan data pertanahan selalu menunjukkan keadaan yang riil dan diperbarui seiring terjadinya peristiwa hukum atau perbuatan hukum baru.

2.3 Doktrin Publikasi Negatif Bertendensi Positif

Indonesia secara konsisten menganut sistem publikasi negatif bertendensi positif. Negara melalui Kantor Pertanahan tidak menjamin kebenaran mutlak atas data fisik dan data yuridis yang tercantum dalam buku tanah dan sertifikat. Sertifikat tanah bertindak sebagai alat bukti yang kuat (prima facie evidence), bukan alat bukti mutlak (conclusive evidence).

 

Dalam praktik peradilan, konsekuensi logis dari doktrin ini adalah dibukanya ruang bagi pihak ketiga yang merasa memiliki hak yang lebih sah untuk menggugat pemilik sertifikat. Namun, tendensi positif diakomodasi melalui pranata rechtsverwerking(lewat waktu menuntut) berdasarkan Pasal 32 ayat (2) PP 24/1997 jo. Pasal 64 PP 18/2021. Seseorang tidak dapat lagi menuntut hak atas tanah apabila sertifikat telah diterbitkan selama 5 (lima) tahun, sepanjang tanah diperoleh dengan iktikad baik, dikuasai secara fisik secara nyata, dan tidak ada keberatan tertulis sebelumnya. Yurisprudensi Mahkamah Agung Nomor 459/K/Sip/1975 mempertegas bahwa kekuatan pembuktian sertifikat hanya dapat dilumpuhkan apabila penggugat mampu membuktikan adanya iktikad buruk (mala fides) dalam proses penerbitannya.

2.4 Perbandingan Kaidah Hukum Penyelenggaraan: PP 24/1997 vs. PP 18/2021

Perubahan kaidah hukum dari era konvensional (PP 24/1997) menuju era elektronik (PP 18/2021) disajikan dalam tabel komparatif berikut:

 

Aspek Yuridis	Rezim PP No. 24 Tahun 1997	Rezim PP No. 18 Tahun 2021	Analisis Implikasi Hukum
Media Penyelenggaraan	Berbasis dokumen fisik, kertas, dan analog (warkah tertulis).	Berbasis dokumen elektronik dan pangkalan data digital terpusat.	Mempercepat akses informasi pertanahan, mengurangi risiko kehilangan arsip fisik akibat bencana, namun meningkatkan kerentanan serangan siber.
Ruang Lingkup Objek	Terbatas pada permukaan bumi (surface-level) dan satuan rumah susun.	Diperluas secara tegas mencakup Ruang Atas Tanah (RAT) dan Ruang Bawah Tanah (RBT).	Memberikan jaminan kepastian hukum bagi pembangunan infrastruktur modern seperti MRT dan jembatan layang.
Jangka Waktu Pengumuman	Jangka waktu pengumuman data fisik dan yuridis adalah 30 hari (sistematik) dan 60 hari (sporadik).	Dipangkas menjadi 14 hari kalender (sistematik/PTSL) dan 30 hari kalender (sporadik).	Mengakselerasi penyelesaian sertifikasi tanah massal secara signifikan, namun mengurangi waktu respons publik untuk mengajukan sanggahan.
Alat Bukti Tradisional	Girik, Letter C, dan Petuk diakui sebagai alat bukti kepemilikan awal tertulis yang kuat.	Dokumen lama didegradasi statusnya menjadi sekadar "petunjuk" pendaftaran pertama kali mulai tahun 2026.	Menghapus dualisme pembuktian hak, memaksa integrasi data ke sistem modern, namun memicu kerentanan bagi masyarakat adat.

 

IV. Pokok-Pokok Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah Berdasarkan PP 24/1997 Dan Pasca PP 18/2021.

 

3.1 Penyelenggaraan Pendaftaran Tanah oleh BPN: Transisi dari Konvensional ke Elektronik

Berdasarkan kaidah hukum Pasal 5 PP 24/1997, Badan Pertanahan Nasional (BPN) ditetapkan sebagai satu-satunya instansi pemerintah yang memegang kewenangan absolut untuk menyelenggarakan pendaftaran tanah di Indonesia. Di tingkat daerah kabupaten/kota, tugas operasional ini didelegasikan kepada Kantor Pertanahan selaku unit kerja vertikal BPN. Dalam menyelenggarakan tugasnya, Kepala Kantor Pertanahan bertindak sebagai pejabat tata usaha negara yang berwenang menerbitkan keputusan tata usaha negara berupa sertifikat hak atas tanah.

 

PP 18/2021 merombak alur kerja tradisional BPN dengan mengintrodusir konsep dematerialisasi dokumen pertanahan. Pasal 84 PP 18/2021 menegaskan bahwa penyelenggaraan pendaftaran tanah dapat dilakukan secara elektronik. Implikasi dari ketentuan ini adalah transformasi dari Buku Tanah fisik menjadi Buku Tanah Elektronik (BT-el), Surat Ukur fisik menjadi Surat Ukur Elektronik (SU-el), dan penerbitan Sertipikat Elektronik (Sertipikat-el) dalam bentuk file PDF yang dilengkapi dengan pengamanan tanda tangan elektronik (TTE) pejabat berwenang.

 

Namun, dalam praktik penyelenggaraannya oleh BPN, transisi ini menghadapi hambatan kapasitas yang serius:

 

1. Defisit Tenaga Teknis (Petugas Ukur dan Satgas Yuridis): Beban target pendaftaran tanah sistematis (PTSL) yang ditetapkan pemerintah pusat sangat tinggi, namun tidak diimbangi dengan jumlah petugas ukur berstatus ASN yang memadai. Defisit ini coba diatasi dengan membuka kemitraan dengan pihak swasta melalui penugasan Surveyor Kadaster Berlisensi (SKB) di bawah Kantor Jasa Surveyor Berlisensi (KJSB).

 

2. Dualisme Kelembagaan dan Koordinasi KJSB: Berdasarkan analisis beban kerja di daerah, penempatan SKB sering kali tidak efektif karena adanya benturan kepentingan antara manajemen internal KJSB dengan penugasan operasional oleh Kantor Pertanahan.

 

3. Keterbatasan Sistem Elektronik (KKP): Sistem aplikasi KKP pertanahan belum sepenuhnya terintegrasi untuk mendukung pendaftaran layanan derivatif (seperti pemisahan, pemecahan, atau penggabungan bidang tanah) secara elektronik murni. Akibatnya, Kantor Pertanahan terpaksa menerapkan sistem ganda (dual system), di mana pemohon wajib mengunggah berkas secara digital di aplikasi sekaligus menyerahkan berkas fisik asli secara manual ke loket. Hal ini memicu inefisiensi administratif yang bertentangan dengan tujuan awal digitalisasi.

3.2 Satuan Wilayah Tata Usaha Pendaftaran Tanah: Geospasial vs. Administratif

Satuan wilayah tata usaha pendaftaran tanah merupakan unit terkecil yang digunakan oleh BPN untuk membukukan, menata, dan mengelompokkan data fisik serta data yuridis bidang-bidang tanah dalam daftar umum. Berdasarkan ketentuan Pasal 10 PP 24/1997, satuan wilayah tata usaha pendaftaran tanah dibagi menjadi dua kualifikasi berdasarkan karakteristik objeknya : Klausul hukum ini membedakan wilayah pendaftaran berdasarkan cakupan luas dan yurisdiksi kepemilikan. Bidang tanah dengan status Hak Milik, HGB, Hak Pakai, Wakaf, dan HM Satuan Rumah Susun umumnya terletak secara terpusat dalam satu batas administratif desa atau kelurahan, sehingga dibukukan di bawah register desa/kelurahan setempat. Sebaliknya, Hak Guna Usaha (HGU), Hak Pengelolaan (HPL), Hak Tanggungan (HT), dan Tanah Negara dibukukan dengan satuan wilayah Kabupaten/Kota karena objek pertanahan tersebut memiliki karakteristik spasial berskala luas, bernilai ekonomi tinggi, sering kali melintasi beberapa batas desa sekaligus, serta membutuhkan kendali administrasi yang terpusat di Kantor Pertanahan tingkat daerah.

 

Era digitalisasi pertanahan pasca-PP 18/2021 mengubah cara pandang BPN terhadap pengelolaan satuan wilayah tata usaha ini. Data fisik pertanahan kini dipetakan ke dalam satu peta pendaftaran digital spasial terpadu (GeoKKP) yang menghilangkan sekat-sekat lembar peta analog masa lalu. Identifikasi ketunggalan bidang tanah diikatkan menggunakan kode unik nasional berupa Nomor Identifikasi Bidang Tanah (NIB) 14 digit.

Melalui struktur NIB 14 digit ini, sistem informasi pertanahan nasional tetap mempertahankan hubungan administratif bidang tanah dengan satuan wilayah tata usahanya, meskipun data fisik dan yuridisnya telah disimpan secara virtual di dalam Pangkalan Data Sistem Elektronik kementerian.

 

Namun, di tingkat praktik lapangan, penyelenggaraan satuan wilayah tata usaha ini dihadapkan pada kendala yang bersumber dari ketidakpastian batas administratif:

 

1. Overlapping Batas Administrasi Desa/Kelurahan: Banyak wilayah desa atau kelurahan yang belum memiliki Peta Batas Desa yang definitif dan disahkan oleh Kementerian Dalam Negeri. Ketika program PTSL dilaksanakan secara serentak, ketidakjelasan batas administrasi desa ini menyebabkan petugas ukur melakukan kesalahan plotting koordinat. Bidang tanah di Desa A sering kali ter-plotting masuk ke dalam wilayah administratif Desa B pada sistem GeoKKP, yang memicu penolakan sistem saat akan dilakukan pembukuan hak.

 

2. Kesalahan Plotting Masa Lalu (Residu Data K4): Sebelum digunakannya sistem koordinat nasional terpadu berbasis CORS, pengukuran bidang tanah dilakukan dengan metode lokal konvensional. Akibatnya, ketika sertifikat analog lama akan diubah menjadi Sertipikat-el, ditemukan ribuan kasus tumpang tindih spasial (sertifikat ganda) di atas satu hamparan tanah yang sama, karena sertifikat lama tersebut tidak terpetakan dengan benar di dalam sistem peta pendaftaran lama.

 

IV. Kesimpulan.

 

1. Kesimpulan

Penyelenggaraan pendaftaran tanah berdasarkan PP 24/1997 dan transformasinya pasca-PP 18/2021 telah meletakkan landasan yuridis dan ilmiah yang kokoh dalam mewujudkan jaminan kepastian hukum pertanahan di Indonesia. Integrasi pendaftaran tanah secara elektronik, penyederhanaan birokrasi melalui pemangkasan jangka waktu pengumuman, serta kodifikasi spasial bidang tanah menggunakan NIB 14 digit merupakan langkah progresif menuju modernisasi administrasi pertanahan. Kebijakan ini secara substantif mendukung pencapaian kepastian hukum dwi-dimensi, baik dalam melindungi hak keperdataan masyarakat maupun memfasilitasi kebutuhan publik.

Namun, keandalan sistem pertanahan nasional ini masih terhambat oleh kendala kapasitas internal dan eksternal. Defisit tenaga teknis di Kantor Pertanahan daerah, ketidaksiapan sistem KKP dalam mendukung integrasi layanan derivatif KJSB, tumpang tindih spasial akibat residu peta pendaftaran masa lalu, serta adanya ketidakjelasan batas administratif desa/kelurahan (satuan wilayah tata usaha) merupakan hambatan sistemis yang kerap memicu sengketa tumpang tindih sertifikat di lapangan.

2. Rekomendasi

Untuk menyempurnakan implementasi pokok-pokok penyelenggaraan pendaftaran tanah ke depan, beberapa langkah strategis direkomendasikan sebagai berikut:

 

1. Penyelesaian Batas Administrasi Desa Secara Partisipatif: Kementerian ATR/BPN wajib bersinergi dengan Kementerian Dalam Negeri dan Pemerintah Daerah untuk mempercepat pembuatan dan pengesahan Peta Batas Desa definitif di seluruh wilayah Indonesia. Hal ini krusial untuk mencegah terjadinya kesalahan plotting spasial dan tumpang tindih batas satuan wilayah tata usaha pendaftaran tanah pada sistem GeoKKP. 

 

2. Integrasi Sistem KKP dan Optimalisasi Layanan Derivatif KJSB: Pemerintah harus segera melakukan pembaruan infrastruktur teknologi pada aplikasi KKP agar mendukung akses penuh bagi Kantor Jasa Surveyor Berlisensi (KJSB) dalam memproses seluruh jenis layanan pemeliharaan data pertanahan (pemecahan, pemisahan, penggabungan) secara elektronik murni.

 

3. Redistribusi dan Peningkatan Kapasitas SDM di Daerah: Mengatasi defisit juru ukur vertikal BPN di daerah luar Jawa melalui pembukaan formasi rekrutmen aparatur teknis secara proporsional serta menyelenggarakan diklat peningkatan kapasitas hukum pertanahan bagi surveyor berlisensi swasta agar kualitas data fisik yang dihasilkan memenuhi standar kendali mutu.

 

4. Pemberian Insentif Pajak dan Validasi BPHTB: Pemerintah daerah direkomendasikan untuk menerbitkan regulasi yang memberikan pembebasan atau keringanan pajak BPHTB bagi peserta program PTSL dari golongan masyarakat berpenghasilan rendah, guna menstimulasi partisipasi aktif masyarakat dalam menyelesaikan proses sertifikasi tanah.

 

5. Audit Spasial Masif Data Pertanahan K4: Kantor Pertanahan di setiap kabupaten/kota harus mengintensifkan program pembersihan data (data cleansing) dan penyelarasan koordinat spasial terhadap sertifikat-sertifikat analog lama sebelum bertransisi sepenuhnya ke era Sertifikat Elektronik, guna memutus rantai penerbitan sertifikat ganda secara permanen.

 

 

mjw - Lz : jkt 042026