Rekonstruksi Paradigma Tanggung Jawab Pemegang Saham dalam Kepailitan BUMN dan BUMD : Analisis Doktriner Piercing the Corporate Veil dan Proteksi Yuridis Hak Kreditur

 Rekonstruksi Paradigma Tanggung Jawab Pemegang Saham dalam Kepailitan BUMN dan BUMD : 

Analisis Doktriner Piercing the Corporate Veil dan Proteksi Yuridis Hak Kreditur

 

 

Dr KRA Michael Josef Widijatmoko SH SpN

Dr (candidat) Lisza Nurchayatie SH MKn

 

 

 

Eksistensi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dalam sistem hukum Indonesia menempati posisi yang unik dan sekaligus kompleks karena berada pada persimpangan antara domain hukum publik dan hukum privat. Sebagai instrumen negara untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat sebagaimana diamanatkan Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945, BUMN dan BUMD memikul beban tanggung jawab sosial yang besar. 

Namun, secara organisatoris, mayoritas entitas ini berbentuk Perseroan Terbatas (Persero atau Perseroda) yang menuntut penerapan prinsip-prinsip korporasi murni untuk mencapai efisiensi dan keuntungan. Ketegangan antara fungsi publik dan karakter privat ini sering kali memuncak pada saat entitas tersebut mengalami kegagalan finansial yang berujung pada kepailitan. Fenomena kepailitan BUMN/BUMD bukan sekadar masalah likuidasi aset, melainkan sebuah dialektika hukum mengenai sejauh mana tirai korporasi dapat disingkap untuk menarik tanggung jawab negara atau pemerintah daerah selaku pemegang saham dalam menjamin pelunasan piutang kreditur.

 

I. Landasan Filosofis dan Teoretis Badan Hukum BUMN/BUMD.

 

Prinsip dasar yang melandasi setiap perseroan terbatas, termasuk BUMN dan BUMD yang berbentuk Persero atau Perseroda, adalah doktrin entitas hukum yang terpisah (separate legal personality). Doktrin ini menyatakan bahwa perseroan adalah subjek hukum mandiri yang memiliki hak dan kewajiban yang terpisah dari para pendiri atau pemegang sahamnya. Konsekuensi langsung dari prinsip ini adalah adanya tanggung jawab terbatas (limited liability) bagi pemegang saham, yang secara eksplisit diatur dalam Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (UU PT). Pemegang saham tidak bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan yang dibuat atas nama perseroan dan tidak menanggung kerugian perseroan melebihi nilai saham yang telah disetorkan.

 

Bagi BUMN dan BUMD, modal yang disetorkan oleh negara atau pemerintah daerah berasal dari kekayaan negara atau daerah yang dipisahkan. Istilah "dipisahkan" memiliki makna yuridis yang sangat kuat, yakni transformasi status hukum dari semula merupakan bagian dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) atau Daerah (APBD) menjadi modal perusahaan yang dikelola berdasarkan prinsip perusahaan yang sehat. Dalam konteks ini, negara atau daerah melepaskan hak kepemilikan langsung atas aset tersebut dan menggantinya dengan hak kepemilikan atas saham. Pemisahan ini bertujuan untuk membatasi risiko kerugian negara agar tidak merembet ke kekayaan publik lainnya apabila unit usaha tersebut mengalami kegagalan bisnis.

 

Karakteristik Yuridis	BUMN/BUMD Persero (Perseroda)	BUMN/BUMD Perum (Perumda)
Status Subjek Hukum	Mandiri (Rechtspersoon)	Mandiri (Rechtspersoon)
Komposisi Modal	Terbagi atas saham	Tidak terbagi atas saham
Batas Tanggung Jawab	Sebesar modal saham (Pasal 3 UU PT)	Sebesar modal disetor (Pasal 4 PP BUMD)
Organ Utama	RUPS, Direksi, Komisaris	KPM, Direksi, Dewan Pengawas
Rezim Hukum Utama	Hukum Privat (UU PT)	Campuran (UU BUMN/BUMD)

 

Il. Disharmoni Regulasi dan Transformasi Kekayaan Negara yang Dipisahkan.

 

Meskipun secara doktriner terdapat pemisahan kekayaan, dalam praktik legislasi di Indonesia terjadi disharmoni antara hukum korporasi dan hukum keuangan publik. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam Pasal 2 huruf g masih memasukkan kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara sebagai bagian dari lingkup keuangan negara. Hal ini menciptakan ambiguitas yang sering kali menimbulkan "kebingungan yuridis" di meja hijau. Di satu sisi, sebagai badan hukum perdata, aset BUMN seharusnya dapat menjadi objek sita jaminan oleh kreditur. Namun di sisi lain, Pasal 50 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara melarang penyitaan terhadap uang atau barang milik negara, yang sering kali dijadikan dalih oleh pengurus BUMN untuk memproteksi aset perusahaan dari eksekusi putusan pengadilan.

 

Perdebatan ini mencerminkan konflik antara kepastian hukum bagi kreditur dan perlindungan aset publik. Secara ilmiah, ketika negara melakukan penyertaan modal (inbreng) ke dalam BUMN, telah terjadi perpindahan hak (transfer of title) yang bersifat final. Oleh karena itu, aset tersebut seharusnya sepenuhnya tunduk pada hukum privat dan dapat dieksekusi untuk memenuhi kewajiban perdata perusahaan. Upaya untuk menarik kembali aset korporasi ke dalam payung perlindungan perbendaharaan negara bukan saja melanggar prinsip separate legal entity, tetapi juga merusak kepercayaan pasar dan stabilitas sistem keuangan karena kreditur kehilangan jaminan atas pelunasan piutangnya.

 

Ill. Mekanisme Kepailitan BUMN/BUMD dan Problematika "Kepentingan Publik".

 

Proses kepailitan BUMN diatur secara khusus dalam Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (UU KPKPU). Pasal 2 ayat (5) UU tersebut memberikan kewenangan eksklusif kepada Menteri Keuangan untuk mengajukan permohonan pailit terhadap BUMN yang bergerak di bidang kepentingan publik. Ketentuan ini merupakan bentuk proteksi negara agar operasional layanan publik yang vital tidak terhenti secara tiba-tiba akibat proses kepailitan. Namun, interpretasi mengenai frase "kepentingan publik" telah menjadi sumber disparitas putusan yang luar biasa dalam praktik peradilan Indonesia.

 

Penjelasan Pasal 2 ayat (5) UU KPKPU secara limitatif menyatakan bahwa BUMN yang bergerak di bidang kepentingan publik adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham (Perum). Namun, Mahkamah Agung dalam berbagai kasus besar telah memperluas penafsiran ini. Dalam kasus PT Merpati Nusantara Airlines, PT Dirgantara Indonesia, dan PT Industri Gelas (IGLAS), pengadilan membatalkan status pailit dengan alasan bahwa perusahaan-perusahaan tersebut, meskipun berbentuk Persero (berbagi saham), menjalankan fungsi strategis nasional sehingga permohonan pailit tetap harus melalui Menteri Keuangan.

 

Ketidakkonsistenan ini merugikan kreditur konkuren yang tidak memiliki akses politik untuk melobi Menteri Keuangan agar mengajukan pailit. Dalam banyak kasus, kreditur terpaksa menunggu tanpa kepastian karena debitur BUMN berada dalam status "zombie"—tidak mampu membayar utang tetapi tidak dapat dipailitkan oleh krediturnya sendiri. Hal ini bertentangan dengan asas keseimbangan dan keadilan yang seharusnya dijunjung tinggi dalam hukum kepailitan. Di sisi lain, kasus PT Garuda Indonesia (Persero) Tbk menunjukkan bahwa proses PKPU dapat dijalankan atas permohonan kreditur swasta, yang membuktikan adanya inkonsistensi mendalam dalam penerapan standar "kepentingan publik" oleh majelis hakim.

 

IV. Doktrin Piercing the Corporate Veil : Dasar Gugatan Terhadap Pemegang Saham.

 

Materi sentral dalam kajian ini adalah kemungkinan menarik tanggung jawab negara atau pemerintah daerah selaku pemegang saham apabila BUMN/BUMD pailit dan hartanya tidak mencukupi untuk melunasi utang. Doktrin Piercing the Corporate Veil (PCV) atau penyingkapan tirai perusahaan merupakan instrumen hukum yang memungkinkan penembusan tanggung jawab terbatas pemegang saham. Berdasarkan Pasal 3 ayat (2) UU PT, tirai korporasi dapat disingkap jika terbukti adanya penyalahgunaan wewenang atau itikad buruk dari pemegang saham yang merugikan perusahaan dan pihak ketiga.

-Kriteria Penembusan Tanggung Jawab dalam Konteks BUMN/BUMD.

Penerapan PCV terhadap negara sebagai pemegang saham BUMN (atau pemerintah daerah pada BUMD) dapat dilakukan melalui analisis terhadap tindakan-tindakan pemegang saham yang melampaui batas kewenangannya (ultra vires). Apabila negara menggunakan posisinya untuk memaksa BUMN melakukan transaksi yang secara komersial tidak masuk akal atau merugikan demi kepentingan politik tertentu, maka negara telah melanggar prinsip fiduciary duty sebagai pemilik.

 

Dasar Hukum PCV	Manifestasi pada Pemegang Saham BUMN/BUMD	Dampak Hukum
Itikad Buruk (Mala Fide)	Memanfaatkan dana BUMN untuk kepentingan politik atau pribadi penguasa	Hapus tanggung jawab terbatas
Perbuatan Melawan Hukum	Instruksi yang memaksa Direksi melanggar aturan bisnis yang sehat demi agenda non-korporasi	Tanggung jawab renteng hingga harta negara lainnya
Pencampuran Harta	Penggunaan aset BUMN secara langsung oleh kementerian tanpa prosedur sewa/beli yang sah	Aset negara dapat dijadikan jaminan utang BUMN
Under-capitalization	Sengaja tidak menambah modal pada BUMN yang ditugaskan secara berat sehingga gagal bayar	Penembusan tirai untuk pelunasan utang kreditur

 

Secara ilmiah, jika kriteria PCV terpenuhi, maka status negara sebagai pemegang saham berubah menjadi debitur langsung terhadap kreditur BUMN tersebut. Hal ini membuka peluang bagi kreditur untuk tidak hanya menggugat ganti rugi, tetapi juga mengajukan permohonan pailit terhadap pemegang saham itu sendiri (apabila pemegang sahamnya adalah entitas privat atau holding). Namun, karena negara/pemerintah daerah memiliki imunitas kedaulatan dalam ranah publik, gugatan biasanya diarahkan pada tanggung jawab perdata untuk membayar kompensasi dari APBN/APBD sebagai konsekuensi dari tindakan acta jure gestionis (tindakan komersial) yang dilakukannya.

 

V. Paradigma Baru dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang BUMN.

 

Lansekap hukum BUMN di Indonesia mengalami perubahan seismik dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 sebagai perubahan ketiga atas UU BUMN. Undang-undang ini secara radikal mengubah definisi dan status hukum kekayaan BUMN untuk mengakhiri perdebatan panjang mengenai kerugian negara. Pasal 4B UU BUMN 2025 secara eksplisit menegaskan bahwa kerugian yang dialami BUMN merupakan kerugian BUMN itu sendiri, dan bukan merupakan kerugian negara.

-Pemisahan Total Antara Keuangan Negara dan Korporasi.

UU BUMN 2025 membawa semangat transformasi dari negara ke korporasi. Dengan dihapusnya frasa "kekayaan negara yang dipisahkan" dalam definisi modal, maka modal yang telah disertakan kini menjadi milik penuh BUMN sebagai badan hukum privat. Implikasinya bagi kreditur sangat signifikan :

 

1. Kepastian Eksekusi : Tidak ada lagi celah hukum bagi BUMN untuk berlindung di balik Pasal 50 UU Perbendaharaan Negara. Karena asetnya bukan lagi aset negara, maka sita eksekusi dapat dilakukan secara langsung oleh Pengadilan Niaga atau Pengadilan Negeri.

 

2. Penerapan Business Judgment Rule (BJR) : Pasal 9F UU BUMN 2025 memberikan perlindungan hukum bagi direksi dari tuntutan pribadi selama keputusan bisnis diambil dengan itikad baik, tanpa benturan kepentingan, dan dengan kehati-hatian. Ini mendorong pengelolaan BUMN yang lebih berani dan profesional, namun sekaligus menuntut kreditur untuk lebih jeli dalam membuktikan adanya kelalaian jika ingin menarik tanggung jawab pribadi pengurus.

 

3. Status Penyelenggara Negara : Pasal 9G dan Pasal 87 ayat (5) UU BUMN 2025 menyatakan bahwa organ dan karyawan BUMN bukan lagi merupakan penyelenggara negara. Perubahan paradigma ini bertujuan untuk membebaskan birokrasi korporasi dari beban hukum publik yang sering kali menghambat pengambilan keputusan komersial yang cepat.

 

Namun, UU BUMN 2025 juga menuai kritik tajam karena dianggap memberikan "celah impunitas" bagi praktik korupsi di lingkungan BUMN. Dengan tidak lagi mengkategorikan kerugian BUMN sebagai kerugian negara, maka penegak hukum seperti KPK akan menghadapi tantangan besar dalam menerapkan Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor yang mensyaratkan adanya unsur kerugian keuangan negara. Bagi kreditur, hal ini dapat berarti hilangnya instrumen penekanan melalui jalur hukum pidana terhadap oknum manajemen yang melakukan kecurangan.

 

Vl. Perlindungan Hukum Bagi Kreditur dalam Menghadapi Debitur BUMN/BUMD Pailit.

 

Perlindungan hukum bagi kreditur merupakan prasyarat mutlak bagi terciptanya iklim investasi yang sehat. Dalam konteks BUMN/BUMD yang pailit, perlindungan ini harus dianalisis dari dua dimensi: preventif dan represif.

1. Perlindungan Hukum Preventif.

Perlindungan preventif dilakukan pada saat pembuatan kontrak untuk memitigasi risiko gagal bayar.

 

● Pembebanan Jaminan Kebendaan : Kreditur, terutama lembaga perbankan, harus memastikan adanya jaminan berupa Hak Tanggungan atau Fidusia atas aset BUMN yang memiliki nilai likuiditas tinggi. Status aset BUMN sebagai kekayaan korporasi (terutama pasca UU 2025) memberikan dasar hukum yang kuat bahwa jaminan tersebut dapat dieksekusi secara mandiri oleh kreditur separatis.

 

● Klausul Representasi dan Jaminan (R&W) : Kreditur perlu menyertakan klausul yang memaksa BUMN untuk menjamin bahwa mereka memiliki kemandirian penuh dalam pengelolaan aset dan bahwa tidak ada intervensi dari kementerian yang akan menghalangi pembayaran utang.

 

● Monitoring Melalui Penerapan GCG : Kreditur berhak meminta laporan keuangan yang diaudit secara rutin dan memastikan bahwa prinsip Good Corporate Governancedijalankan untuk mendeteksi dini gejala insolvensi.

2. Perlindungan Hukum Represif.

Perlindungan represif dijalankan setelah terjadinya wanprestasi atau pernyataan pailit.

 

● Gugatan Actio Pauliana : Kurator, demi kepentingan kreditur, dapat mengajukan pembatalan atas tindakan hukum debitur BUMN yang merugikan harta pailit, misalnya pengalihan aset secara murah kepada entitas pemerintah lain sesaat sebelum pailit.

 

● Penuntutan Tanggung Jawab Pribadi Direksi dan Komisaris : Berdasarkan Pasal 104 dan Pasal 114 UU PT (serta Pasal 9F UU BUMN 2025), kreditur dapat menuntut pertanggungjawaban pribadi hingga harta pribadi direksi atau komisaris jika kepailitan terbukti disebabkan oleh kesalahan atau kelalaian mereka.

 

● Gugatan PCV Terhadap Negara/Daerah : Jika terbukti adanya kontrol yang berlebihan (excessive control) yang mengakibatkan kerugian, kreditur dapat menggunakan mekanisme gugatan perdata untuk menembus tirai korporasi dan menuntut pelunasan utang dari pemegang saham (Negara/Daerah).

 

● Hak Kreditur Preferen (Pekerja) : Dalam proses kepailitan BUMN, hak-hak pekerja sebagai kreditur preferen harus didahulukan pembayarannya sesuai dengan ketentuan undang-undang ketenagakerjaan dan putusan Mahkamah Konstitusi.

 

Peringkat Kreditur	Jenis Tagihan	Sumber Pelunasan
Kreditur Separatis	Utang dengan jaminan (HT/Fidusia)	Hasil penjualan benda jaminan secara langsung
Kreditur Preferen	Upah pekerja, pajak negara	Budel pailit sebelum kreditur konkuren
Kreditur Konkuren	Utang tanpa jaminan (Pemasok, Rekanan)	Sisa budel pailit secara prorata (Pari Passu)

 

Vll. Dinamika Kepailitan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD).

 

Kepailitan BUMD memiliki karakteristik yang sedikit berbeda karena tunduk pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang BUMD. BUMD terbagi menjadi Perusahaan Umum Daerah (Perumda) dan Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda).

 

Sama halnya dengan BUMN, kekayaan daerah yang disertakan dalam BUMD merupakan kekayaan yang dipisahkan dan dihapus dari daftar inventaris barang milik daerah. Namun, dalam proses kepailitan, Direksi BUMD (khususnya Perumda) hanya dapat mengajukan permohonan pailit ke pengadilan setelah memperoleh persetujuan dari Kepala Daerah dan DPRD. Hal ini mencerminkan adanya kontrol politik yang kuat yang sering kali menghambat penyelesaian utang secara profesional.

 

Apabila BUMD pailit karena kesalahan atau kelalaian direksi, maka direksi bertanggung jawab secara pribadi dan tanggung renteng. Namun, Kepala Daerah selaku pemegang saham dilindungi oleh Pasal 34 PP BUMD, yang menyatakan bahwa ia tidak bertanggung jawab atas kerugian BUMD selama dapat membuktikan tidak memiliki kepentingan pribadi, tidak terlibat dalam perbuatan melawan hukum perusahaan, dan tidak memanfaatkan kekayaan BUMD secara melawan hukum. Bagi kreditur, hal ini berarti beban pembuktian untuk menembus tirai korporasi (PCV) terhadap pemerintah daerah sangatlah berat dan memerlukan bukti adanya penyalahgunaan wewenang secara nyata.

 

Vlll. Perspektif Hukum Internasional : Doktrin Restrictive Immunity.

 

Dalam sengketa yang melibatkan kreditur asing atau transaksi lintas batas, BUMN Indonesia sering kali mencoba menggunakan tameng imunitas negara (state immunity). Secara ilmiah, hukum internasional telah bergeser dari doktrin imunitas absolut ke doktrin imunitas terbatas (restrictive immunity). Doktrin ini membedakan antara tindakan negara sebagai otoritas berdaulat (acta jure imperii) dan tindakan negara dalam aktivitas perdagangan (acta jure gestionis).

 

Ketika negara mendirikan BUMN untuk menjalankan kegiatan komersial—seperti maskapai penerbangan, pertambangan, atau perbankan—negara dianggap telah masuk ke dalam pasar sebagai pelaku ekonomi privat. Oleh karena itu, negara tidak dapat mengklaim imunitas dari yurisdiksi pengadilan asing atau pengadilan niaga nasional jika terjadi sengketa bisnis atau kepailitan. Prinsip par in parem non habet imperium (seorang yang berdaulat tidak memiliki kekuasaan atas yang berdaulat lainnya) hanya berlaku untuk tindakan publik, bukan untuk tindakan pedagang. Pengakuan atas prinsip ini sangat krusial dalam UU BUMN 2025 untuk memberikan kepastian hukum bagi mitra bisnis internasional bahwa investasi mereka di BUMN terlindungi oleh standar hukum komersial global.

 

IX. Sintesis : Menuju Keseimbangan Kepentingan dalam Kepailitan BUMN/BUMD.

 

Fenomena BUMN/BUMD yang pailit mengharuskan adanya rekonstruksi pemikiran hukum yang menyeimbangkan antara perlindungan aset publik dan pemenuhan hak-hak kreditur. Adanya tirai korporasi tidak boleh dijadikan alasan untuk melanggengkan impunitas bagi pemegang saham (Negara/Daerah) yang melakukan intervensi destruktif terhadap manajemen perusahaan.

UU BUMN Nomor 1 Tahun 2025 telah memberikan langkah maju yang signifikan dengan memisahkan status kerugian BUMN dari kerugian negara. 

 

Hal ini memperjelas bahwa BUMN adalah subjek hukum perdata yang harus bertanggung jawab penuh atas seluruh utangnya dengan seluruh kekayaannya. Bagi pemegang saham, konsekuensi dari kemandirian ini adalah keharusan untuk menghormati prinsip Business Judgment Rule dan tidak mencampuradukkan kepentingan politik dengan manajemen korporasi.

Apabila BUMN/BUMD dinyatakan pailit, kreditur memiliki landasan hukum yang kuat untuk menuntut pelunasan piutang melalui :

1. Eksekusi aset korporasi yang kini telah diakui secara tegas sebagai kekayaan privat.

2. Gugatan penembusan tirai korporasi (PCV) terhadap negara atau pemerintah daerah jika terbukti adanya penyalahgunaan status badan hukum.

3. Penuntutan tanggung jawab pribadi terhadap organ perusahaan (Direksi/Komisaris) yang lalai.

 

Ke depan, diperlukannya revisi terhadap UU KPKPU untuk memberikan definisi yang lebih objektif dan transparan mengenai "kepentingan publik" agar tidak terjadi diskriminasi terhadap kreditur dalam mengajukan pailit terhadap BUMN Persero. Dengan adanya kepastian hukum, BUMN dan BUMD tidak lagi dipandang sebagai entitas yang "kebal hukum", melainkan sebagai pemain pasar yang profesional, akuntabel, dan patuh pada prinsip-prinsip keadilan dalam sengketa insolvensi. Perlindungan hak kreditur bukan sekadar masalah pelunasan utang, melainkan pilar utama dalam menjaga martabat hukum dan kredibilitas ekonomi negara di mata dunia.

 

 

mjw - Lz : jkt 052026